L'organizzazione amministrativa
Il termine
'organizzazione' può essere inteso in senso dinamico ed in
senso statico. La locuzione 'organizzazione in senso dinamico'
descrive l'attività dell'organizzare (c.d. funzione organizzatoria): i
soggetti, i principi, le modalità attraverso i quali si arriva alla
creazione della struttura, del prodotto. La locuzione 'organizzazione
in senso statico' indica, al contrario, il prodotto
dell'attività dell'organizzare: strutture predisposte ed esistenti in un
dato momento storico per la cura e la realizzazione di determinati interessi
(l'apparato amministrativo). In questa lezione, l'apprezzamento
dell'organizzazione amministrativa sarà condotto in questa duplice
direzione.
LA FUNZIONE ORGANIZZATORIA (c.d. organizzazione in senso dinamico), nel
nostro ordinamento, è soggetta al principio di legalità.
Ciò che non fa del Parlamento il titolare esclusivo della potestà
d'organizzazione: nel nostro sistema si assiste, secondo l'ormai concorde
dottrina amministrativa, ad una ripartizione di tale potestà tra
Parlamento ed esecutivo. Ed infatti, da un lato, l'art. 97, 1°comma, Cost.,
disponendo che 'i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni
di legge', pone una riserva relativa di legge;dall'altro, l'art. 95,
3° comma, Cost., quando afferma che 'la legge provvede
all'ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il numero, le
attribuzioni e l'organizzazione dei Ministeri', si limita a precisare
che la disciplina di certi settori dell'organizzazione ministeriale, e solo
quella, è riservata in via esclusiva la Parlamento.Cioè a dire
che la parte residua resta compresa nei confini della riserva relativa posta
dall''art. 97. Ne deriva che, secondo l'opinione prevalente, la
potestà di organizzazione è ripartita tra Parlamento ed esecutivo
(vedi approfondimento . 3): al Parlamento spetta l'organizzazione
degli uffici esterni (c.d. uffici d'imputazione = organi), all'esecutivo quella
degli uffici interni. Con la precisazione che la legge può disciplinare
materie relative all'organizzazione interna, ma l'esecutivo non può
invadere i campi riservati alla legge. Ciò perché in nessuna fonte
è ravvisabile una riserva a favore dell'esecutivo. Anche se, nota
autorevole dottrina, non può escludersi l'esistenza di un proprium
della P.a. che discende 'dalla natura delle cose'. Ad esso, invero,
il legislatore non è in grado di accedere, poiché riguarda aspetti
peculiari di ogni specifica struttura amministrativa, generalmente non
conoscibili all'esterno.
I criteri
che presiedono all'esercizio della funzione organizzatoria sono posti
principalmente dall'art. 97, 1° comma, Cost.: l'imparzialità ed il buon
andamento. Questi criteri, letti alla luce della nuova trama costituzionale,
volta alla costruzione di un nuovo rapporto cittadino-p.a., che superando la
dialettica autorità-libertà, si atteggi in termini di
efficienza-garanzia (l'amministrazione pubblica al servizio della persona, come
emerge, precipuamente dagli artt. 1-5 Cost.), divengono due facce della stessa medaglia,
preordinate al giusto coordinamento degli interessi particolari ed al loro
contemperamento con l'interesse comunitario perseguito dal soggetto pubblico
agente. Cioè a dire, alle finalità ultime della 'buona
amministrazione' al servizio della persona. Per tale ragione l'imparzialità
è definita come la disponibilità astratta (a livello
organizzativo) e concreta (a livello funzionale) dell'organo a valutare tutti
gli interessi coinvolti dalla sua azione, e che siano ad essa attinenti, pur
nel perseguimento dell'interesse primario indicato dalle disposizioni
normative. Il buon andamento come la realizzazione delle condizioni
giuridiche utili per la realizzazione delle garanzie individuali e sociali
volte a promuovere il pieno sviluppo della persona umana. Ne deriva che
l'azione amministrativa per rispondere opportunamente a tale principio deve
essere: economica, dal punto di vista organizzativo, funzionale e contabile
(cioè a dire, retta da una chiara e netta ripartizione delle competenze
operative, con minimizzazione dei passaggi burocratici, e copertura finanziaria
adeguata); efficace (idonea a raggiungere gli obiettivi cui è
preordinata); efficiente (provvista dei mezzi necessari al raggiungimento dello
scopo, nel senso del giusto rapporto mezzo-fine); e trasparente (nei limiti del
possibili, facilmente accessibile alla collettività).
Accanto ai suddetti criteri di rango costituzionale, il legislatore (cfr. artt.
5 d.lgs. n. 29/93 e 15 l.n. 59/97) ne ha dettati altri di natura più
'concreta' (riferiti direttamente alle modalità di
predisposizione delle strutture):
1. articolazione delle strutture secondo funzioni omogenee (tenendo distinte le
funzioni finali da quelle strumentali e di supporto);
2. flessibilità nell'organizzazione delle unità elementari e
nella gestione del personale;
3. creazione di forme di comunicazione e collegamento tra le strutture
organizzate e le unità di ciascuna struttura;
4. predisposizione di appositi uffici per l'informazione dei cittadini e le
relazioni con il pubblico.
Oggetto
specifico della funzione in commento, invero, sono le vicende afferenti agli
uffici od agli enti: l'istituzione, la modificazione, la soppressione e la
successione.
L'istituzione è la vicenda con cui si da origine ad una
struttura. Essa viene distinta in 3 subfasi:
1. la fase istitutiva in senso stretto = la deliberazione di creazione della
struttura
2. la fase costitutiva = il momento di predisposizione concreta della
struttura, nel quale si provvede all'attribuzione delle competenze
3. la fase di provvista dei mezzi personali e reali = l'attribuzione degli
'strumenti' utili per operare.
La modificazione è la variazione, strutturale (es.
passaggio della titolarità dell'ufficio da una persona ad un collegio),
ovvero funzionale (es. ampliamento o restringimento della competenza), di una
struttura organizzativa.
La soppressione è la eliminazione della struttura dal
quadro organizzativo. Essa può avvenire con l'eliminazione delle
competenze attribuite alla struttura organizzativa, ovvero con la sua
estinzione, e conseguente passaggio delle attribuzioni ad altra struttura.
La successione si verifica quando la soppressione dell'ente sia
parziale, o, comunque, la sua estinzione non porti ad un'eliminazione delle
competenze. In tale evenienza possono verificarsi almeno tre ipotesi:
1. successione nel munus = successione nelle attribuzioni relative alla
cura di determinati interessi, che da luogo, in genere, al trasferimento dei
rapporti (patrimoniali) e delle strutture soggettive, nei limiti delle
attribuzioni trasferite (successione a titolo particolare).
2. successione in senso stretto = il nuovo soggetto subentra nella
totalità delle attribuzioni del soggetto estinto, rilevandone, in base
alle disposizioni legali, l'intera struttura e l'intero patrimonio (successione
a titolo universale).
3. avvicendamento di ordinamenti giuridici = mutamento dell'ente esponenziale
di una collettività, che assurge ad ordinamento giuridico (es. fusione
di comuni).
La locuzione 'organizzazione amministrativa' è utilizzata per
indicare:
1. la funzione di organizzazione amministrativa (organizzazione
in senso dinamico). Funzione ripartita tra legislatore ed esecutivo, il
cui esercizio è informato, essenzialmente, ai principi di buon
andamento ed imparzialità, che ha per oggetto le vicende delle
strutture organizzative (cioè l'istituzione, la modificazione, la
successione e la soppressione).
2. la struttura concreta delle organizzazioni amministrative
(organizzazione in senso statico). Le P.a. non hanno un modello organizzativo
unitario. Tuttavia, in linea generale, si può dire che la loro struttura
è articolata in unità elementari (uffici) aggregate
secondo criteri di staff e di line, ed ordinate prevalentemente
ancora in senso gerarchico. Tali unità sono coordinate, dal punto di
vista operativo, attraverso le relazioni organizzative: gerarchia,
direzione, delega di funzioni ed utilizzazione di uffici.
