CAPITOLO I

1. DISOCCUPAZIONE STRUTTURALE NELLA RIVOLUZIONE TECNOLOGICA E NELLA GLOBALIZZAZIONE DEI MERCATI

L'indagine che ci si accinge a svolgere permette di accennare ad un'analisi economico-politica dell'istituto dei lavori socialmente utili e dà, altresì, la possibilità di pervenire ad una considerazione che consente di osservare che tale istituto nasce come risposta alla disoccupazione, la quale oggi si presenta come un processo tendenzialmente irreversibile ed ha assunto un carattere strutturale, non più congiunturale.

La causa primaria dell'emergenza occupazionale, che ha determinato anche un mutamento nelle economie mondiali e negli assetti istituzionali, è da ricercare in quella che viene definita "malattia della disoccupazione tecnologica", che si manifesta come una tendenza di lungo periodo, tipica dei sistemi capitalistici, e non più come episodio isolato e legato alla congiuntura economica di un Paese in relazione ad un dato periodo di tempo.

Quindi, secondo un orientamento che può essere riallacciato alle teorie economiche di Ricardo e Marx, il problema della disoccupazione strutturale, ossia di lungo periodo, deriva dall'introduzione di tecniche produttive ed organizzative (il cui sviluppo prende le mosse dall'invenzione della macchina a vapore, storicamente collocabile nel periodo della Rivoluzione Industriale), predisposte a risparmiare non lavoro ma lavoratori.

Nel 1930 John Maynard Keynes scriveva:

<<Siamo colpiti da una malattia, di cui alcuni lettori possono non conoscere ancora il nome, ma di cui sentiranno parlare molto nei prossimi anni: la disoccupazione tecnologica. Ciò significa che la disoccupazione dovuta alla scoperta di strumenti economizzatori di manodopera procede con ritmo più rapido di quello con cui riusciamo a trovare impieghi per la stessa manodopera>>.

Però, secondo le previsioni di Keynes, la malattia della disoccupazione, di cui egli parlava negli anni Trenta[1], sarebbe stata soltanto una fase di squilibrio transitorio e, nell'arco di cent'anni, l'umanità avrebbe risolto il suo problema economico.

Sulla base di quest'affermazione, dunque, tra circa un trentennio l'uomo dovrebbe trovarsi ad affrontare il problema di come gestire la sua libertà derivante dalla fine di pressanti difficoltà economiche, di come impiegare il tempo libero guadagnato grazie al progresso della scienza e della tecnica per poter vivere bene e saggiamente.

Ma, in realtà, dall'epoca in cui Keynes preurava questa condizione idilliaca per l'umanità fino ad ora, si è passati a quella che Giorgio Lunghini definisce "l'età dello spreco"[2] e non all'età della libertà e della moderazione proprio perché attualmente la rivoluzione tecnologica tende a marginalizzare il lavoro umano nel processo produttivo e, determinando una rottura nella connessione esistente tra sviluppo economico ed occupazione, dà luogo alla disoccupazione strutturale di lungo periodo che, in Italia, sta assumendo connotati particolarmente drammatici e sicuramente oggi è un problema più grave di allora.

Gli sviluppi nelle conoscenze tecniche e scientifiche e nell'accumulazione del capitale non hanno liberato gli uomini, soprattutto i giovani, dal lavoro ma li hanno privati di esso.

La disoccupazione, fra i diversi sostenitori delle varie teorie economiche, è stata definita da alcuni come un fenomeno naturale, da altri come un evento ciclico o come una conseguenza temporanea dell'innovazione tecnologica, mentre altri ancora ritengono che essa derivi da un'insufficiente domanda delle merci sul mercato.

Oggi è un dato di fatto che la disoccupazione si presenta come un fenomeno naturale nei sistemi capitalistici ed è già stato sottolineato che essa ha assunto un carattere strutturale ed è divenuta immutabile in conseguenza di ristrutturazioni tecnologiche ed organizzative dei sistemi di produzione.

La disoccupazione appare oggi come un processo derivante dalla crisi del modello fordista, crisi che ha determinato un cambiamento fra dinamica della produzione di merci e dinamica dell'occupazione e conseguente affermazione di nuovi modelli di produzione, di consumo e di controllo della società; crisi dalla quale è derivata, altresì, la crisi del contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato con conseguente nascita di rapporti di lavoro atipici.

Il modello fordista ha caratterizzato l'economia industriale a partire dal Dopoguerra fino agli anni Settanta e si basava su una produzione di massa di beni di consumo durevoli e destinati prevalentemente al mercato interno e su un'equa spartizione dei guadagni di produttività fra capitalisti e lavoratori.

Ora, invece, il processo di produzione dei beni di consumo è mutato in conseguenza della rivoluzione tecnologica: fino a quando l'economia cresce i mutamenti tecnologici ed organizzativi non provocano conseguenze particolarmente rilevanti; ma, nel momento in cui la produzione diminuisce, viene automaticamente ridotta l'occupazione.

Per favorire una ripresa della produzione, infatti, il capitalista non procederà all'assunzione di lavoratori, che implicano dei costi di investimento alti, ma troverà conveniente sfruttare i vantaggi derivanti dall'introduzione di nuove tecniche di produzione, che consentono di effettuare investimenti in tempi relativamente brevi e a costi sicuramente ridotti.

L'incremento del tasso di disoccupazione è una costante di tutti i Paesi membri dell'Unione Europea e rappresenta una delle principali problematiche su cui si è concentrata l'attenzione del legislatore nazionale degli anni Novanta.

Uno degli elementi che permette di registrare delle implicazioni sugli ordinamenti giuridici del lavoro e della sicurezza sociale e sui relativi assetti istituzionali, è sicuramente il cambiamento delle economie mondiali, che ha portato alla globalizzazione nonché internazionalizzazione dei mercati: la domanda e l'offerta dei beni e dei servizi non vengono determinati più secondo i bisogni nazionali ma su scala mondiale.

Il progresso della tecnologia accelera il passo ed interagisce con il processo di globalizzazione dei mercati, a sua volta sospinto dalla mobilità delle merci, delle persone, dei capitali, delle informazioni.

Ad accelerare il cambiamento delle economie mondiali contribuiscono due avvenimenti storici, tra la fine degli anni Ottanta e l'inizio degli anni Novanta, che assumono una valenza rilevante non solo dal punto di vista politico, ma soprattutto economico e sociale: l'unificazione tedesca, avviata nel 1989 con la caduta del muro di Berlino, e la crisi del Golfo.

L'avvio del processo di unificazione tedesca ha segnato, altresì, la caduta degli steccati politici ed ideologici tra l'Occidente democratico e l'Oriente comunista sotto la sfera ideologica ed economica del mondo sovietico.

Dunque, lo sfaldamento dell'impero sovietico da una parte, l'accrescersi degli interessi strategici degli Stati Uniti d'America dall'altra, il contemporaneo avvio della moneta unica europea ed il relativo allargamento dell'Unione Europea hanno sicuramente favorito il rapido avvio del fenomeno della globalizzazione dei mercati.

Il processo di unificazione tedesca ha implicato dei notevoli costi economici, inducendo le autorità tedesche ad attuare una politica monetaria fortemente restrittiva, che ha avuto dei riflessi negativi sulla crescita economica degli altri Paesi europei.

Conseguentemente al verificarsi di tale fenomeno, il nostro Paese, che fino ad allora godeva di una rendita di posizione grazie al ruolo assunto nell'ambito dell'economia mondiale, ha dovuto subito fare i conti con il proprio sistema politico e con un debito pubblico insostenibile per poter fare il proprio ingresso in Europa.

La crisi del Golfo, a sua volta, ha determinato delle incertezze provocando un aumento dei prezzi nel settore dell'energia, con conseguente rallentamento dei consumi da parte delle imprese e riduzione degli investimenti.

La veloce riorganizzazione dei mercati mondiali ha comportato l'esigenza delle imprese di ridurre i costi di produzione per consentire loro di restare competitive sul mercato globale. Da ciò scaturisce l'ulteriore esigenza della flessibilizzazione produttiva ed organizzativa che influisce sull'occupazione, giacché ci si orienta verso una flessibilità nell'uso della forza lavoro, sia per quanto riguarda la sua mobilità interna ed esterna, sia per quanto riguarda le modalità della sua utilizzazione e remunerazione.

I mutamenti registrati nell'ambito del mercato del lavoro hanno spostato il dibattito legislativo e politico sul concetto di "flessibilità" contrapposto a quello di "rigidità", poiché essa si presenta come caratteristica della domanda di lavoro delle imprese che hanno visto rapidamente mutare i loro schemi e ritmi di produzione[3].

La domanda e l'offerta di lavoro subiscono un radicale mutamento sia in funzione della crescita e della recessione economica sia perché il mercato del lavoro non richiede più quella tipologia di lavoro che si identifica nella fattispecie tipica della prestazione subordinata a tempo indeterminato, ma va alla ricerca di nuove forme di impiego della manodopera che risultano più adattabili ai nuovi ritmi ed esigenze di produzione.

L'evoluzione della flessibilizzazione ha coinvolto il sistema del collocamento e la tipicità del contratto individuale di lavoro, fino ad estinguerlo attraverso l'introduzione di strumenti predisposti alla gestione degli esuberi di lavoratori costretti ad una prematura fuoriuscita a causa di crisi strutturali aziendali di settore, oppure attraverso strumenti predisposti a garantire la riconversione del rapporto di lavoro di tali lavoratori mediante la mobilità o il loro impiego in attività socialmente utili.

La flessibilità deve concretizzarsi, dunque, in un'azione legislativa diretta a modificare gli istituti esistenti sul mercato del lavoro per favorire l'incontro tra domanda ed offerta di lavoro, considerando la riduzione della grande impresa e la diffusione della piccola nel settore dei sevizi e considerando, altresì, che nell'attuale sistema industriale la domanda non è più rivolta verso i settori di produzione di beni di consumo di massa, ma riguarda la produzione di beni di pubblica utilità.

Di fronte ai nuovi scenari, che la competizione globale impone, è sorta la necessità di trovare nuovi strumenti di tutela per il lavoratore che, all'improvviso, rimane privo di quel diritto fondamentale sancito dalla Costituzione che è il lavoro.

2. DISOCCUPAZIONE E BISOGNI SOCIALI. CRISI DEL WELFARE STATE

Allo stato attuale dello sviluppo dell'economia e della società si ritiene che l'elevato numero dei disoccupati non possa essere riassorbito da un'eventuale crescita della produzione, proprio perché la disoccupazione sta assumendo dimensioni drammatiche, ha assunto un carattere strutturale ed è tendenzialmente irreversibile.

Il mercato del lavoro ha subìto repentini mutamenti in conseguenza di ristrutturazioni di imprese, costrette a ciò dalle mutate condizioni di politica internazionale, dall'allargamento dei mercati, dalla rivoluzione tecnologica e ciò ha degli effetti paragonabili a quelli della Rivoluzione Industriale; sono imposti oggi nuovi modelli di organizzazione di impresa, diversi dal passato, basati su un'automazione molto spinta con riduzioni di personale.

L'introduzione di nuovi e rivoluzionari strumenti che limitano l'intervento dell'uomo ha determinato il moltiplicarsi delle iniziative attraverso interventi diversificati miranti alla riorganizzazione del lavoro, a ridurre i costi, a migliorare la formazione e a creare nuove opportunità di lavoro.

Ma la piaga della disoccupazione richiede politiche serie ed innovative ed essa è un problema risolvibile, o quanto meno affrontabile, facendo riferimento alla competitività sui mercati internazionali; competitività che può essere superata attraverso la creazione non solo di un modello di sviluppo industriale ma anche di un modello di assetto sociale.

Quindi, uno degli strumenti che il Governo dovrebbe sfruttare per garantire il mantenimento dell'occupazione esistente è il capitale sociale.

Per favorire l'inserimento dei disoccupati nel mondo del lavoro e diminuirne il numero occorre creare nuove occasioni di lavoro al di là, però, di una logica industriale e mercantile, quindi al di là di una logica di mercato, partendo dalla considerazione che esistono dei bisogni sociali insoddisfatti.

Per fronteggiare il problema della disoccupazione, occorre che lo Stato attivi dei lavori concreti che consentano l'utilizzo dei giovani disoccupati e degli "anziani" precocemente espulsi dai processi di produzione a causa di crisi aziendali, in attività rivolte al soddisfacimento dei bisogni della società.

Partendo da queste considerazioni è possibile parlare di lavori socialmente utili come istituto che nasce in risposta al problema della disoccupazione: lavori concreti destinati alla produzione di valori d'uso inizialmente pensati non come ammortizzatori sociali, ma come lavori capaci di soddisfare bisogni sociali che la produzione di merci non riesce a soddisfare[4]; lavori concreti, dunque, intesi al soddisfacimento di bisogni sociali e sottratti alla concorrenza sul mercato internazionale.

Si fa riferimento, in questo senso, a quei beni collettivi e sociali che vanno oltre i tradizionali servizi di Welfare, quali la sanità e l'istruzione, e che riguardano la cura della persona e dell'ambiente di vita sociale e collettiva (assistenza agli anziani, ai disabili, ai malati cronici, ai tossicodipendenti; protezione del territorio, tutela ambientale, restauro e manutenzione della città, conservazione e valorizzazione del patrimonio artistico e culturale).

Si tratta, più specificamente, di quei bisogni sociali e collettivi alla cui soddisfazione lo Stato Sociale ha cercato di provvedere attraverso la sua funzione assistenziale o di <<Welfare>>, sulla base di quel rapporto di strumentalità esistente tra i pubblici servizi e lo stesso Stato Sociale, per garantire il godimento dei diritti sociali sanciti e riconosciuti dalla nostra Carta Costituzionale.

Ma il sistema dei servizi offerti dal Welfare State è entrato in crisi a causa dell'insufficienza del gettito fiscale a coprirne le spese e, conseguentemente, esso è divenuto incapace di soddisfare la variegata complessità dei bisogni collettivi nonché di provvedere al sostentamento finanziario dei diritti sociali.

Da prendere in considerazione, altresì, che il processo di integrazione europea ha fatto emergere nel nostro Paese l'ulteriore esigenza di contenimento del deficit di bilancio, imposto dai parametri di Maastricht, che comporta una riduzione dell'intervento pubblico nel settore sociale.

Tali considerazioni consentono, altresì, di rilevare l'inadeguatezza da parte del sistema di Welfare State a garantire una tutela minima della disoccupazione sempre a causa della scarsità delle risorse disponibili, oltre che a causa dell'aggravarsi della situazione occupazionale[5].

E' inevitabile, infatti, che il costante aumento del numero dei disoccupati renda sempre più gravoso il loro sostentamento da parte del sistema di Welfare[6].

Tuttavia, osservando i criteri selettivi di accesso alle prestazioni sociali di tutela, si rileva un apparente squilibrio a vantaggio di alcune determinate categorie di disoccupati piuttosto che di altri. E più precisamente a scapito dei disoccupati ancora in cerca di prima occupazione (i c.d. inoccupati) o dei disoccupati di lungo periodo: categoria che, a causa della persistente insufficienza strutturale della domanda di lavoro, è divenuta la più consistente a differenza dell'ipotesi tradizionale dei disoccupati divenuti tali in seguito ai licenziamenti per sopravvenute situazioni di eccedenza di manodopera.

Infatti, mentre per i disoccupati licenziati risulta preurato un trattamento di protezione per alcuni versi anche migliorativo degli standard ordinari di tutela della disoccupazione, gli inoccupati e i disoccupati di lungo periodo permangono pressoché privi di effettiva considerazione da parte del Welfare State.

Basti pensare alla previsione di un trattamento fortemente privilegiato a favore dei lavoratori privati del posto di lavoro o, comunque, il cui posto di lavoro sia messo in pericolo di fronte a situazioni di eccedenza di manodopera: si tratta del c.d. trattamento di mobilità, nonché di possibili agevolazioni di vario tipo nell'accesso al pensionamento secondo le disposizioni contenute nella legge 23 luglio 1991 n.223 e modifiche ed integrazioni successive[7].

Risulta, comunque, ovvio che il sistema di Welfare preveda forme di protezione differenti in riferimento alle diverse ipotesi di disoccupati,

ciò perché per i disoccupati licenziati occorre predisporre strumenti di tutela che assistano non solo il lavoratore ma anche la famiglia nel periodo di ricollocazione da un posto di lavoro ad un altro, in conseguenza di un transitorio venir meno del reddito da lavoro; mentre per gli inoccupati acquista rilievo la difficoltà di garantire loro il primo inserimento lavorativo e, quindi, l'impossibilità di garantire un reddito da lavoro che consenta di raggiungere uno standard di vita accettabile.

Da queste considerazioni si perviene alla conurazione di un settore di attività alternativo all'ordinario mercato del lavoro, ormai condizionato dal bilancio pubblico, e che offre occasioni di lavoro fuori mercato create direttamente dallo Stato e che, dal punto di vista giuridico, rientrano nel programma di tutela contro la disoccupazione, nella sua accezione prettamente assistenziale.

In questo contesto i lavori socialmente utili vengono individuati come lavori in grado di soddisfare bisogni sociali in diversi settori, quali l'ambiente, la cultura, la sicurezza, il territorio, la cura della persona, essi vengono fatti rientrare nell'ambito dello svolgimento di attività lavorativa svolta secondo modalità definite "non di mercato" perché, utilizzando un linguaggio economico e sociale, si tratta di forme di lavoro prestate al di fuori delle relazioni economiche e di scambio che caratterizzano il mercato del lavoro.

Prevedono l'utilizzo di lavoratori non occupati in quei settori diretti alla soddisfazione di bisogni sociali e collettivi, ai quali viene ato un salario fuori mercato per lo svolgimento di lavori anch'essi fuori mercato ma socialmente utili.

Tali lavori possono essere collocati tra quelle forme di lavoro che vengono rese in adempimento di obblighi di cittadinanza ai fini della protezione sociale ovvero ancora in funzione di reintegrazione nella vita sociale.

Il sistema di sicurezza sociale garantito dal Welfare State è entrato in crisi a causa della crescita della disoccupazione strutturale ed all'occupazione flessibile e precaria; ciò impedisce a tale sistema di garantire alla popolazione una tutela assicurativo-previdenziale, mettendo in rilievo la crisi politica di questo strumento.

Inoltre, il mutamento del processo economico e sociale ha alterato l'equilibrio esistente tra il sistema di sicurezza sociale e il mercato del lavoro, evidenziando l'inaffidabilità del mercato del lavoro a garantire la sicurezza di un reddito minimo garantito e determinando la crescita della disuguaglianza sociale.

In questa prospettiva è nata l'esigenza di superare il modello istituzionale di Welfare e favorire lo sviluppo di uno Stato Sociale che promuova le capacità di nuovi soggetti della società civile.

Si prospetta, dunque, la riorganizzazione su basi nuove del sistema di Welfare State attraverso l'utilizzo di istituzioni non profit[8] da inserire nelle relazioni economiche e in grado di svolgere lavori con una generica utilità sociale, in quanto esse perseguono interessi collettivi di rilevanza sociale ed operano con uno scopo diverso dal profitto, non distribuiscono utili ai propri membri, ma li reinvestono nell'attività.

Con l'attività privata non profit si cerca di supplire alla crisi del Welfare State ed al ridimensionamento dei servizi pubblici, mediante l'utilizzazione di un settore che si pone come ''terzo'' rispetto allo Stato o al mercato.

I lavori socialmente utili divengono uno strumento che consente di fronteggiare situazioni di urgenza occupazionale, non risolvibili a breve termine, e possono mirare all'introduzione di un reddito minimo garantito a favore dei soggetti privi di lavoro e di reddito in cambio dello svolgimento di un'attività in quello che viene definito il terzo settore (il c.d. non profit, appunto), operante nell'area dei bisogni sociali che né il mercato né la Pubblica Amministrazione riescono a soddisfare[9].

Ma i lavori socialmente utili condividono con le attività non profit la destinazione a fini sociali del lavoro svolto, da queste ultime si distinguono sotto diversi profili, in particolare, perché privi del connotato della spontaneità della prestazione lavorativa, e per il collegamento con un rapporto giuridico previdenziale a tutela del lavoratore privo di un reddito retributivo[10].

3. DISOCCUPAZIONE E POLITICHE ATTIVE DEL LAVORO: I LAVORI SOCIALMENTE UTILI COME STRUMENTO DI INSERIMENTO NEL MONDO DEL LAVORO PUBBLICO DI SOGGETTI ESPULSI DAI PROCESSI PRODUTTIVI E COME MISURA DI WORKFARE

I lavori socialmente utili hanno avuto la prima sperimentazione in Italia all'inizio degli anni Ottanta e nascono come lavori svolti  prevalentemente da lavoratori espulsi dalle aziende private ed utilizzati nel pubblico impiego con progetti a termine per sopperire alla carenza negli organici derivante dal blocco delle assunzioni.

Essi prevedono l'utilizzazione di disoccupati o cassaintegrati in attività di pubblica utilità e nascono nell'ambito della emanazione di una serie di provvedimenti rivolti alla promozione dell'occupazione, con l'obiettivo di creare nuove opportunità di lavoro e nuove professionalità; rientrano, dunque, nell'ambito di una politica attiva del lavoro legata al processo di creazione d'impresa.

L'impiego di soggetti in questa tipologia di lavori rappresenta una modalità di risanamento dell'intervento pubblico nel mercato del lavoro attraverso una struttura organizzativa locale, che viene ricompresa nell'ambito dei programmi di assistenza sociale ai lavoratori disoccupati.

Può parlarsi, al riguardo, di una forma di tutela giuridica della disoccupazione rientrante nell'ambito dell'istituto delle assicurazioni sociali contro la disoccupazione involontaria[11].

L'applicazione di tale istituto scaturisce dall'attuazione di una serie di politiche settoriali dell'intervento pubblico per consentire un parziale recupero della disoccupazione attraverso un lavoro sostitutivo ato con un sussidio e con successive possibilità di svolgere una futura attività lavorativa stabile attraverso la costituzione di società miste.

In ogni caso i progetti inerenti ai lavori socialmente utili devono essere realizzati nel rispetto dell'equilibrio del locale mercato del lavoro per evitare che si determini un doppio mercato del lavoro; non devono essere sostitutivi di attività effettivamente svolte da lavoratori dipendenti da imprese in appalto o in concessione; devono essere realizzati in modo da non determinare effetti sostitutivi o di perturbamento.

Non devono creare concorrenza con le attività di imprese e di lavoratori autonomi: devono creare l'impulso per l'imprenditoria locale, per il mondo della cooperazione, per attività artigianali nell'ambito di una strategia globale di sviluppo economico e sociale.

In questo senso può parlarsi di finalità di politica attiva del lavoro, intesa come finalità diretta a favorire il reinserimento dei disoccupati nel mondo del lavoro attraverso esperienze lavorative che consentano loro di preservare, se non migliorare, la professionalità o che siano, quanto meno, idonee ad evitare il rischio della marginalizzazione stabile ed irreversibile.

Occorre tenere presente, in effetti, il panorama economico-politico esistente al momento dell'attuazione dei primi progetti di lavori socialmente utili poiché esso risulta caratterizzato, come già accennato, dalle crescenti dimensioni assunte dal fenomeno della disoccupazione; in particolar modo, la fase di sviluppo economico, nel cui ambito i lavori socialmente utili si inseriscono, non assicura la piena occupazione a causa della crisi industriale, che ha già fatto chiudere o ristrutturare tantissime aziende, vittime delle ferree ed impietose leggi di mercato; a causa della frantumazione in piccole e medie aziende, della prevalenza del terziario/servizi, della globalizzazione dei mercati.

A tutto ciò si aggiunge la crisi del lavoro, la cui persistenza è garantita da insufficienti risposte da parte della politica e della mancanza di programmi settoriali, industriali ed economici.

I lavori socialmente utili, inoltre, possono essere utilizzati con la finalità di disincentivare il ricorso o la prolungata permanenza a carico dell'assistenza pubblica di soggetti che potrebbero svolgere attività lavorative, ma non lo fanno perché il sussidio previsto le rende poco convenienti.

In questo caso viene sfruttata la c.d. finalità di deterrenza di lavori socialmente utili, finalità che sottintende una critica all'uso inefficiente delle misure di sostegno al reddito dei disoccupati.

I lavori socialmente utili consentono di utilizzare in attività di utilità collettiva soggetti occupati e non, che già percepiscono trattamenti di sostegno al reddito, sia di Cassa integrazione guadagni straordinaria che di mobilità; i disoccupati privi di trattamenti o che hanno perso il diritto a tali trattamenti: i disoccupati di lunga durata, gli iscritti nelle lista di mobilità senza la relativa indennità, alcune specifiche categorie di lavoratori che hanno perso il diritto ai trattamenti di disoccupazione speciale, di mobilità o integrazione salariale straordinaria, i giovani in attesa di un primo inserimento lavorativo di cui all'art. 15, primo comma, lett. a), della legge 19 luglio 1994 n.451, di età compresa tra i 19 e i 32 anni e fino a 35 anni se disoccupati di lunga durata iscritti nelle liste di collocamento.

A tale ultima ipotesi si raccorda l'art. 26 della legge n.196/1997 che prevede <<interventi a favore di giovani inoccupati del Mezzogiorno da realizzare tramite lavori di pubblica utilità e borse di lavoro a favore di giovani di età compresa tra i 21 e i 32 anni in cerca di primo impiego>>.

Queste due tipologie di lavori socialmente utili, in cui è possibile ricondurre i beneficiari dei trattamenti di Cassa integrazione guadagni straordinaria o di mobilità e i soggetti privi di tali trattamenti sono accomunate dallo scambio che viene a realizzarsi tra l'erogazione di un'indennità o di un sussidio e lo svolgimento di un lavoro socialmente utile.

In tal modo al singolo prestatore viene data la possibilità di utilizzare le proprie potenzialità lavorative anche se, in realtà, si tratta di attività alternative al lavoro subordinato e che non implicano la stipulazione di un contratto di lavoro subordinato.

I lavori socialmente utili consentono di equilibrare la spesa che l'intera collettività sostiene per finanziare le prestazioni previdenziali e gli interventi di tutela contro la disoccupazione, a fronte di un numero sempre crescente di disoccupati.

Il ruolo svolto dai lavori socialmente utili nell'ambito delle politiche assistenziali richiama quella strategia politica di protezione del reddito, di origine anglosassone, denominata workfare, i cui primi progetti sono stati sperimentati negli Stati Uniti d'America.

Tale modello di politica del lavoro prevede lo scambio tra la prestazione assistenziale percepita dal disoccupato e quella lavorativa che viene resa alla collettività: letteralmente il termine inglese workfare significa <<lavoro in cambio dell'assistenza>>[12].

I Paesi europei, tra cui l'Italia, hanno adottato strategie di workfare per favorire la rioccupazione e contenere la disoccupazione tecnologica, per contenere la spesa assistenziale, determinando un superamento del Welfare.

In questo modo si perviene ad una sorta di istituzionalizzazione del modello di workfare, poiché esso consente di realizzare, all'interno di uno Stato sociale, uno scambio equo tra lavoro produttivo e reddito di base garantito ai cittadini; determina la creazione di posti di lavoro che consentono la rioccupazione e la qualificazione professionale dei lavoratori e favoriscono il rientro nel mercato del lavoro primario.

Il modello di workfare in Italia è stato preso in considerazione nell'ambito delle strategie di politica del lavoro con il Protocollo del 1993 firmato dal Governo e le parti sociali, e con il quale sono stati definiti programmi, predisposti dallo Stato d'intesa con le Regioni, che prevedono l'utilizzo di giovani disoccupati di lunga durata e di lavoratori in Cassa integrazione guadagni straordinaria o in mobilità.

Viene utilizzato come uno strumento che possa contribuire a ridimensionare la spesa pubblica assistenziale attraverso un utilizzo più produttivo delle risorse di sostegno al reddito dei disoccupati; contribuire a migliorare i servizi pubblici in quei settori in cui i lavori socialmente utili consentono di fronteggiare, anche se temporaneamente, la carenza di personale.

Il workfare nasce nell'ambito di una politica assistenziale, in cui la percezione del sussidio è vincolata allo svolgimento di un'attività lavorativa e, in questo ambito, i lavori socialmente utili o di utilità collettiva hanno la funzione di ridurre la spesa pubblica, oltre che favorire il reinserimento occupazionale e la riqualificazione professionale. Però, trattandosi di lavoro non scelto, ma imposto in cambio del sussidio, l'integrazione economica corrisposta non è assimilabile alle misure di incentivazione al lavoro sperimentate negli Stati Uniti d'America e nel Regno Unito[13].

Si avverte, infatti, la necessità di bilanciare gli interessi pubblici nel sistema di sicurezza sociale attraverso un utilizzo proficuo delle ingenti risorse necessarie per il finanziamento delle prestazioni assistenziali; finalità che può essere perseguita impiegando, appunto, i disoccupati in attività socialmente utili o promuovendo la loro partecipazione a corsi di formazione o riqualificazione professionale.

In quest'ultimo caso la collettività beneficia di un incremento del patrimonio professionale dei disoccupati, che consente di reinserirli nel contesto produttivo.

Occorre, infatti, che l'intervento pubblico a sostegno dei redditi dei lavoratori privi di un'occupazione miri alla realizzazione di iniziative che favoriscano l'avviamento verso il lavoro, l'attività socialmente utile, la formazione professionale, il recupero dell'istruzione.

Ciò implica che il sistema di sicurezza sociale debba orientarsi ad una nuova funzione di sostegno dell'occupazione, ridistribuendo la ricchezza già esistente anziché predisporre meccanismi per la produzione e distribuzione di nuova ricchezza.

In tale contesto il lavoro socialmente utile consente di contemperare il dovere di solidarietà sociale, economica e politica sancito dall'art. 2 della Costituzione, pur sempre nel rispetto del principio di equità e di uguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione, con il diritto del lavoro ad ottenere i mezzi adeguati alle sue esigenze di vita secondo la disposizione contenuta nell'art. 38 della Costituzione, che riconosce ad <<ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere il diritto al mantenimento e all'assistenza sociale>>, tenendo conto del principio di razionalità sancito dall'art. 81 della Costituzione per il contenimento della spesa pubblica.

CAPITOLO II

ORIGINE DEL LAVORO SOCIALMENTE UTILE NELL'ORDINAMENTO ITALIANO: I CANTIERI SCUOLA

Il primo strumento attraverso il quale, nel nostro ordinamento, si è cercato di favorire l'occupazione di manodopera disoccupata nell'ambito di attività di pubblica utilità, è quello dei cantieri scuola, previsto dagli artt. 59 ss. della legge 29 aprile 1949 n.264 ( c.d. Legge Fanfani), che disciplina il collocamento della manodopera nell'ordinamento post-corporativo e il cui intervento era destinato a lavoratori privi di sostegno al reddito o comunque fruenti dell'indennità di disoccupazione ordinaria in quanto involontariamente disoccupati[14].

L'istituto dei cantieri scuola ha trovato applicazione sulla base della disposizione contenuta nell'art. 59, 1 comma, in <<zone dove la disoccupazione è particolarmente accentuata>> ed è per questo che esso ha perseguito lo scopo di fornire a lavoratori disoccupati occasioni di lavoro fuori mercato per garantire loro un reddito minimo da lavoro ponendo fine al loro stato di inattività.

Quindi risulta chiaramente che tale istituto non ha perseguito quello scopo per il quale era stato istituito e che è costituito dall'addestramento professionale, tanto è vero che l'art. 62 della legge n.264/1949 prevede il finanziamento da parte del Fondo per l'addestramento professionale dei lavoratori.

La legge n.264/1949 contiene una normativa fondamentale in materia di collocamento, che rappresenta il perno centrale dell'intervento pubblico sul mercato del lavoro in quanto esso si presenta come un sistema istituzionale e normativo che svolge una funzione di intermediazione fra domanda ed offerta di lavoro[15].

Tale legge prevede una gestione statale del collocamento, ma con una partecipazione consultiva delle contrapposte organizzazioni sindacali[16].

La legge prevede l'utilizzo in lavori di pubblica utilità nei cantieri scuola per lo svolgimento di attività forestale, vivaistica, di rimboschimento di sistemazione montana e costituzione di opere di pubblica utilità di lavoratori iscritti nelle liste di collocamento, sia i disoccupati sia gli inoccupati, resisi volontariamente disponibili allo svolgimento di tali attività.

Queste attività lavorative sono promosse dalle Amministrazioni statali, dai Comuni, dalle Province, dai Consorzi di bonifica, dalle Camere di Commercio con relativa corresponsione di un sussidio economico integrativo o sostitutivo del sussidio di disoccupazione, incrementato per il lavoratore coniugato.

E' inoltre previsto un premio mensile di operosità sulla base di un giudizio emesso dal Ministero del lavoro e della Previdenza sociale.

Le disposizioni contenute nella legge n.264/1949 vengono integrate dalla legge 6 agosto 1975 n.418 che contiene due modifiche sostanziali, di cui una riguarda la previsione della periodica rivalutazione dell'integrazione economica a carico degli enti, l'altra prevede la tutela previdenziale a favore dei lavoratori occupati.

Ma è solo con l'emanazione del D.P.R. 24 luglio 1977 n.616 che l'impiego dei disoccupati in attività di utilità collettiva nell'ambito dei cantieri scuola acquista una sua effettività, poiché in questo modo è la Regione a Statuto ordinario che diviene il soggetto finanziatore per l'apertura e la gestione dei cantieri scuola da parte degli Enti territoriali; mentre il D.P.R. n.526/1987 devolve la competenza in materia anche alle Province autonome di Trento e Bolzano, avuto riguardo alle competenze legislative in materia di addestramento, formazione, collocamento ed avviamento al lavoro, che gli artt. 8, n.29, e 10, del D.P.R. n.670/1972 (Statuto speciale per il Trentino Alto Adige) attribuiscono a tali Province.

L'istituto dei cantieri scuola viene, dunque, adattato alle nuove esigenze del mercato del lavoro e la realizzazione dei progetti di attività di utilità collettiva risponde ad una nuova domanda sociale.

Per mezzo di essi il legislatore del 1949 ha cercato di dare una risposta concreta al problema della disoccupazione soprattutto in quelle zone dell'Italia in cui essa presentava un carattere strutturale, ossia nelle zone del Mezzogiorno.

Questa forma di intervento pubblico a sostegno della disoccupazione ha raggiunto risultati positivi nel corso degli anni Cinquanta, essendo ricondotto nell'ambito e nella logica di un intervento assistenziale che mira a garantire al lavoratore una retribuzione sufficiente al mantenimento ed alla predisposizione dei mezzi adeguati alle esigenze di vita secondo la disposizione contenuta nell'art. 38 della Costituzione; non sono invece applicabili ai lavoratori addetti ai cantieri scuola le garanzie ed i principi previsti e contenuti nell'art. 36 della Costituzione, il quale riconosce al lavoratore una retribuzione sufficiente a garantire a sé ed alla sua famiglia un'esistenza libera e dignitosa. Sebbene le indennità erogate a favore dei lavoratori addetti ai cantieri scuola debbano essere valutate sulla base di principi costituzionali diversi (art.38 Cost.) da quelli che prevedono garanzie a favore di lavoratori subordinati (art.36 Cost.), ciò non esclude che gli addetti ai cantieri scuola debbano essere considerati lavoratori dipendenti[17].

Nel corso degli anni Sessanta e Settanta, con la progressiva diminuzione del numero dei lavoratori disoccupati, vi è stata anche una diminuzione del numero dei soggetti coinvolti nei cantieri scuola.

All'inizio degli anni Ottanta, dopo il trasferimento della materia dei cantieri lavoro dallo Stato alle Regioni, il problema primario non era più quello dei lavoratori disoccupati, bensì quello dei lavoratori sospesi a tempo di fatto illimitato per Cassa integrazione guadagni.

In riferimento a questo scenario è stata riproposta una nuova disciplina dei lavori socialmente utili (legge 24 luglio 1981 n.390; legge 27 febbraio 1988 n.160), definiti <<lavori di pubblica utilità>>, la quale prevede il coinvolgimento di lavoratori in Cassa integrazione come condizione per conservare il trattamento economico di cui godono.

2. RICOSTRUZIONE DELLA NORMATIVA IN MATERIA DI

LAVORI SOCIALMENTE UTILI

Nel nostro Paese, nonostante la previsione legislativa, esistente fin dal 1981, dell'utilizzo dei cassaintegrati in lavori di utilità collettiva, i lavori socialmente utili hanno incominciato a conoscere un'apprezzabile applicazione pratica solo da pochi anni, soprattutto in seguito alle norme di legge che, da un lato, hanno reso più severa la disciplina della Cassa integrazione guadagni ed introdotto l'istituto della mobilità del personale in esubero delle imprese e, dall'altro, hanno attribuito ai cassaintegrati ed ai disoccupati impiegati in lavori socialmente utili il diritto ad una specifica integrazione economica.

Essi sono nati inizialmente come formula d'impiego per i lavoratori in Cassa integrazione straordinaria e in mobilità attraverso la partecipazione ad iniziative di pubblica utilità limitate nel tempo.

L'utilizzo di questo strumento per il reinserimento nel mercato del lavoro è stato poi esteso anche ai giovani inoccupati ed ai disoccupati di lunga durata, compresi, quindi, i lavoratori che non percepiscono più l'indennità di mobilità.

E' possibile rilevare una tendenza dei lavori socialmente utili ad evolversi da strumento di razionalizzazione della spesa pubblica destinata al sostegno del reddito dei cassaintegrati o dei lavoratori in mobilità a strumento che si rende disponibile ai disoccupati di lunga durata o ai giovani in attesa di primo impiego per ottenere un trattamento economico a fronte dello svolgimento di utilità sociale[18].

L'erogazione delle forme di sostegno al reddito dei disoccupati è condizionata allo svolgimento di lavori che perseguano finalità socialmente rilevanti, per rendere produttiva la spesa previdenziale ed indirizzarla a soggetti che ne hanno effettivamente bisogno.

Non appare possibile procedere ad un'analitica ed organica ricostruzione giuridica di tale istituto perché esso si è manifestato attraverso l'applicazione di diversi modelli operativi adeguati ai vari contesti economico-politico-sociali nonché al momento storico della loro attuazione.

Tuttavia è possibile descrivere il panorama normativo di tale materia procedendo ad una ricostruzione tipologica dei rapporti di lavoro socialmente utile nella loro attuale conurazione giuridica cercando, altresì, di prospettare i possibili sviluppi per il futuro dell'istituto, in particolare nell'ambito dei progetti di creazione di nuovi bacini d'impiego.

Il primo nucleo normativo è temporalmente collocabile tra la legge n.390/1981 e la riforma attuata in materia di lavori socialmente utili nel 1993/1994.

Con la legge 24 luglio 1981 n. 390 l'ordinamento giuridico pare voglia compiere un serio tentativo volto a finalizzare positivamente l'istituto della Cassa integrazione guadagni, declassato da strumento d'intervento previdenziale ad efficacia transitoria a sistema assistenziale a sostegno delle maestranze dipendenti da imprese industriali travolte dalla crisi economico-produttiva. Tale legge individua nella Pubblica Amministrazione una via per impiegare i prestatori di lavoro in Cassa integrazione guadagni per l'esecuzione di opere e servizi di pubblica utilità e per la durata strettamente legata all'utilizzo dell'intervento previdenziale.[19]

L'art. 1 bis della legge 24 luglio 1981 n.390, di conversione del decreto legge 28 maggio 1981 n.244 e concernente ulteriori interventi straordinari di integrazione salariale a favore delle aree del Mezzogiorno, attribuisce alla Commissione regionale per l'impiego (CRI) - organo regionale di programmazione, di direzione e controllo, di politica attiva dell'impiego, le cui funzioni sono cessate dal 20/04/2000 in seguito alla costituzione della Commissione regionale tripartita (CRT) - il potere di disporre <<d'intesa con le Amministrazioni pubbliche interessate>> l'utilizzazione temporanea dei lavoratori che godono del trattamento d'integrazione salariale straordinaria, <<in attività non incompatibili con la loro professionalità, per opere o servizi di pubblica utilità>>.

Condizione per tale utilizzo è l'impossibilità o non necessità, da accertare da parte della Commissione regionale per l'impiego, di <<istituire corsi di qualificazione e di riqualificazione professionale>> per i lavoratori interessati.

Utilizzazione, tra l'altro, che, per esplicita previsione di legge, non prevede l'instaurazione di alcun tipo di rapporto di lavoro con le Amministrazioni pubbliche interessate.

Tale disposizione prevede che ai lavoratori impegnati nei progetti di utilità collettiva venga corrisposto un importo integrativo del trattamento previdenziale, a carico dell'Amministrazione pubblica utilizzatrice, in una somma pari alla differenza tra la retribuzione che sarebbe stata percepita dal lavoratore in costanza del rapporto di lavoro ed il trattamento previdenziale goduto, o comunque non superiore alla retribuzione dei lavoratori che nell'Amministrazione utilizzatrice svolgono pari mansioni.

La norma in esame sancisce che l'eventuale rifiuto del lavoratore comporta la decadenza del diritto al godimento del trattamento di integrazione salariale straordinario, nonché da qualsiasi erogazione a carattere retributivo o previdenziale.

La disposizione contenuta nell'art. 1 bis della legge 24 luglio 1981 n.390, inizialmente prevista per i soli lavoratori in Cassa integrazione guadagni straordinaria delle aree meridionali immessi nelle procedure del collocamento speciale quali eccedenze risultanti a seguito del completamento delle opere pubbliche nelle aree del Mezzogiorno, viene successivamente estesa dall'art. 3 della legge 27 febbraio 1984 n.18 (di conversione del decreto legge n.747/1983) e dall'art. 3, secondo comma, della legge n.143/1985 (di conversione del decreto legge n.23/1985), a tutto il territorio nazionale e nei confronti di tutti i lavoratori che fruiscono del trattamento di Cassa integrazione guadagni straordinaria, ciò nell'intento di attenuare il carattere meramente assistenziale che connotava il trattamento di Cassa integrazione guadagni, effettivamente piegato alle funzioni proprie del trattamento di disoccupazione, e per contrastare il fenomeno connesso del lavoro nero da parte dei beneficiari del trattamento previdenziale.

A seguito delle suindicate disposizioni legislative, la Direzione generale per l'impiego, con la Circolare del Ministero del lavoro del 20 luglio 1984 n.87 ha impartito le relative direttive in merito alle procedure ed alle modalità da seguire per la pratica attuazione delle disposizioni contenute nella legge n.18/1984.

In particolare, sono state fornite indicazioni operative alle Commissioni regionali per l'impiego per l'assolvimento dei compiti loro attribuiti dall'art. 1 bis della legge n.390/1981, in riferimento all'accertamento dei requisiti dei progetti di esecuzione di opere o servizi di pubblica utilità, nonché in merito alla predisposizione delle graduatorie dei lavoratori, all'avviamento ed all'eventuale rifiuto.

Con questa Circolare ministeriale viene meglio definita la procedura attuativa di tale normativa limitata ai lavoratori in Cassa integrazione guadagni straordinaria: rilevante è la disposizione che rinvia, per la predisposizione delle graduatorie, all'anzianità di godimento del trattamento di Cassa integrazione guadagni straordinaria e, nel caso di pari anzianità, agli altri criteri previsti da leggi vigenti in materia di procedura nell'avviamento al lavoro.

Da menzionare anche la disposizione che attribuisce il diritto di precedenza ai lavoratori che si offrono volontariamente nei progetti di lavori socialmente utili; le Commissioni regionali per l'impiego hanno l'obbligo di cancellare dalla graduatoria i lavoratori che rifiutino l'impiego temporaneo nelle opere o servizi di pubblica utilità.

Prevede, altresì, l'obbligo della denuncia dei lavoratori all'Inail e della corresponsione dei premi di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro.

Un ulteriore ampliamento della disposizione contenuta nell'art. 1 bis della legge n.390/1981 si ha con l'art. 3, primo e secondo comma, della legge 3 novembre 1987 n.452, di conversione del decreto legge 4 settembre 1987 n.366, il quale prevede la possibilità per la GEPI S.p.a. (Società specializzata nel salvataggio di imprese in difficoltà) e per le società da questa partecipate di utilizzare temporaneamente (secondo le modalità dell'art. 1 bis della legge n.390/1981) in lavori socialmente utili i lavoratori in carico alle società di reimpiego da questa costituite e che godono del trattamento di Cassa integrazione guadagni straordinaria.

A sua volta la legge 20 maggio 1988 n.160 (di conversione del decreto legge n.86/1988) all'art. 4, quinto e sesto comma, prevede la possibilità di impiego in lavori socialmente utili di lavoratori che, senza soluzione di continuità, transitano dal trattamento straordinario di integrazione salariale al trattamento speciale di disoccupazione.

Può essere considerata rilevante, in riferimento a tale normativa, la modifica introdotta dalla legge 28 febbraio 1986 n.41 (<<Legge finanziaria>> del 1986), il cui art.8 ha modificato il secondo comma dell'art. 1 bis della legge n.390/1981.

Tale modifica riconosce ai cassaintegrati impiegati in opere o servizi di pubblica utilità il diritto a percepire, da parte delle Amministrazioni pubbliche interessate, <<una somma pari alla differenza tra la somma corrisposta dall'Inps a titolo di integrazione salariale e il salario o stipendio che sarebbe stato percepito in costanza del rapporto di lavoro e, comunque, non superiore a quello dei lavoratori che nell'Amministrazione pubblica interessata svolgono pari mansioni>>.

La suddetta disposizione normativa, però, mira all'incentivazione del lavoro nel rispetto della logica del workfare, che è quella del lavoro socialmente utile in cambio del sussidio, e, quindi, senza pretese da parte del lavoratore di ottenere qualcosa oltre il sussidio medesimo.

La legge del 1986, infatti, mira più ad una logica di parità di trattamento che di incentivazione al lavoro, visto che la norma in esame mira a garantire ai cassaintegrati utilizzati nelle opere o servizi di pubblica utilità una remunerazione pari, almeno tendenzialmente, alla retribuzione percepita in attività.

Un altro provvedimento, attraverso il quale viene realizzata un'esperienza socialmente utile e che nel corso degli anni Ottanta è riuscito ad ottenere un certo rilievo, è la legge 11 marzo 1988 n.67, che rappresenta un ulteriore strumento di protezione sociale a favore di lavoratori giovani disoccupati nelle aree del Mezzogiorno.

L'art. 23 di tale legge prevede la creazione di occasioni di lavoro consistenti nello svolgimento di attività di utilità collettiva attraverso l'impiego a tempo parziale  di giovani di età compresa fra i 18 e i 22 anni, privi di occupazione, beneficiari dell'indennità di disoccupazione ed iscritti nelle liste di collocamento.

L'impiego di tali lavoratori in attività di utilità collettiva non implica l'instaurazione, lo si ribadisce anche in questo caso, di un rapporto di lavoro subordinato; inoltre dal punto di vista economico l'indennità corrisposta per l'attività effettivamente prestata, sostituisce l'indennità di disoccupazione.

Si tratta, in questo caso, di provvedimenti rivolti a promuovere l'occupazione e, in particolare, rivolti a favorire l'accesso della manodopera giovanile nel mercato del lavoro; in effetti, i giovani destinatari di questo provvedimento, in seguito all'applicazione della relativa normativa, inizialmente sono stati impegnati in un impiego temporaneo, poi sono stati utilizzati, sempre in posizione di precariato, per più di sei anni.

Il Decreto ministeriale 18 maggio 1988 n.259 fissa i criteri e le modalità per l'individuazione dei soggetti interessati e per la presentazione e per l'approvazione dei progetti di esecuzione di lavori socialmente utili da parte delle Amministrazioni ed Enti pubblici.

Nello stesso decreto sono, altresì, ribaditi il carattere temporaneo di tale utilizzazione e la mancanza dell'instaurazione di un rapporto di lavoro con le Amministrazioni pubbliche interessate, nonché i compiti delle Commissioni regionali per l'impiego riguardo alla valutazione della compatibilità delle attività da svolgere, con la qualifica posseduta dal lavoratore, la procedura di avviamento, la comunicazione del rifiuto del lavoratore alla frequenza dei corsi ed allo svolgimento dell'attività e le relative conseguenze.

Detta le norme di attuazione degli artt. 3 e 4 della legge n.452/1987, che prevede l'applicazione della normativa sui lavori socialmente utili ai cassaintegrati GEPI. Stabilisce, inoltre, che l'anzianità di godimento del trattamento di integrazione salariale non sia più il criterio cardine, ma solo uno dei criteri, insieme al carico familiare ed alla situazione economica, dei quali la Commissione regionale per l'impiego deve tener conto nella formazione delle graduatorie.

Comunque, sia in riferimento ai progetti di lavori socialmente utili previsti nella forma dei cantieri lavoro nella legge n.264/1949 a favore dei lavoratori disoccupati, sia in riferimento ai progetti di lavori socialmente utili previsti agli inizi degli anni Ottanta con il coinvolgimento di lavoratori beneficiari di trattamenti previdenziali, tali lavori sono stati utilizzati come una sorta di giustificazione sociale dei trattamenti di sostegno al reddito corrisposti a soggetti privi di un'occupazione.

Con l'entrata in vigore della legge 23 luglio 1991 n.223 l'istituto dei lavori socialmente utili viene ulteriormente valorizzato in quanto tale legge, oltre a ribadire l'impiego in lavori socialmente utili dei lavoratori che godono del trattamento di integrazione salariale (art.15), prevede, all'art. 6, quarto comma, che le Commissioni regionali per l'impiego possano disporre l'utilizzazione temporanea in opere o servizi di pubblica utilità dei lavoratori iscritti nelle liste di mobilità, su richiesta delle Amministrazioni pubbliche.

I lavoratori iscritti nelle liste di mobilità sono, ai sensi della legge 223/1991, i lavoratori cassaintegrati collocati in mobilità dalle imprese che, nel corso di attuazione del programma di ristrutturazione e riorganizzazione sulla base del quale è stato concesso il trattamento straordinario di integrazione salariale, ritengano di non essere in grado di garantire il reimpiego a tutti i lavoratori sospesi e di non poter ricorrere a misure alternative (art. 4 legge n.223/1991); si tratta anche dei lavoratori licenziati per riduzione di personale, ai sensi dell'art. 24, dalle <<imprese che occupino più di 15 dipendenti>>.

La legge n.223/1991 è, infatti, un intervento attraverso il quale il legislatore mira a regolamentare l'intera materia delle eccedenze di personale allo scopo di fare trasparenza sul mercato del lavoro e di restituire alle imprese certe sue responsabilità; essa ha, tra l'altro, stabilito la durata temporale massima del ricorso, da parte delle aziende, alla Cassa integrazione guadagni straordinaria ed ha istituito le liste di mobilità per i lavoratori già sospesi che non possono più essere riassorbiti dalla propria azienda.

L'utilizzo di tali lavoratori, volontario o disposto d'ufficio dalla Commissione regionale per l'impiego, non comporta l'instaurazione di un rapporto di lavoro con le Amministrazioni che hanno predisposto i progetti; queste ultime hanno l'onere di comunicare il rifiuto all'Inps, con la conseguente decadenza dal trattamento di Cassa integrazione guadagni straordinaria o dell'indennità di mobilità.

La legge n.223/1991 prevede, all'art. 9, primo comma, lett.c), la cancellazione dalla lista di mobilità del lavoratore che rifiuti l'impiego in opere o servizi di pubblica utilità, analogamente a quanto previsto dall'art. 1 bis, quarto comma, della legge n.390/1981 in riferimento ai cassaintegrati.

Per quanto riguarda l'ambito applicativo di tale sanzione, si può rilevare che un'offerta di lavoro temporaneo deve essere accettata solo in mancanza di un'occasione lavorativa a tempo pieno e indeterminato.

Ciò a conferma della ratio della legge, che tende a privilegiare per il lavoratore iscritto nella lista di mobilità un reimpiego stabile rispetto ad un'occupazione transitoria. Pertanto, nel concorso delle due offerte di lavoro, il lavoratore è tenuto ad accettare la proposta di lavoro a tempo indeterminato, pena la sua cancellazione dalla lista.

Per calcolare l'importo a carico delle Amministrazioni, che si avvalgono della prestazione dei lavoratori iscritti nella lista di mobilità ed impiegati in lavori socialmente utili, si fa riferimento all'indennità di mobilità percepita da costoro, secondo la disposizione contenuta nell'art. 7 della legge n.223/1991, piuttosto che al trattamento di integrazione salariale.

Tale normativa, dunque, risulta applicabile a tutti i lavoratori iscritti nelle liste di mobilità, anche se non titolari del diritto all'indennità di mobilità; tale indennità, infatti, non spetta, secondo l'art. 16, primo comma, della legge 223/1991 ai lavoratori licenziati dalle imprese estranee al campo di applicazione della Cassa integrazione guadagni straordinaria, né a quelli con anzianità aziendale inferiore ad un anno, anche se comunque tali lavoratori vengono ricompresi nella lista di mobilità.

Inoltre, tale normativa riconosce ai lavoratori impiegati in lavori socialmente utili un importo pari alla differenza tra la retribuzione spettante e l'indennità di mobilità goduta.

Viene in rilievo, a questo punto, una carenza legislativa derivante dal fatto che la normativa contenuta nella legge n.223/1991 viene applicata indistintamente a due fattispecie che si sovrappongono e che, invece, devono essere tenute distinte: i lavori socialmente utili svolti da soggetti che usufruiscono di prestazioni previdenziali; i lavori socialmente utili svolti da soggetti privi di queste prestazioni.

Questa lacuna legislativa viene colmata dalla riforma avviata nel 1993/1994.

Tale quadro normativo viene poi ulteriormente integrato con le disposizioni contenute in alcuni interventi legislativi, attraverso i quali si mira ad incentivare l'impiego dei cassaintegrati e dei lavoratori in mobilità in lavori socialmente utili.

I poteri delle Commissioni regionali per l'impiego vengono notevolmente ampliati in materia, soprattutto sulla base delle disposizioni contenute nella legge n.56/1987 e nella legge n.223/1991; in virtù di tali poteri, l'art. 25, quinto comma, lett.c), della legge n.223/1991 attribuisce alle Commissioni regionali per l'impiego il potere di ricomprendere, tra quei lavoratori che hanno il diritto alla riserva del 12% delle assunzioni da parte dei datori di lavoro privati che abbiano più di 10 dipendenti (soglia elevata a 15 dipendenti dall'art. 2, quarto comma, del decreto legge n.31/1995), ulteriori categorie di lavoratori rispetto a quelle previste dall'art. 25, quinto comma, lett.a) e b) che fa riferimento alle c.d. fasce deboli: lavoratori iscritti da più di due anni nella prima classe delle liste di collocamento e che risultino non iscritti da almeno tre anni negli elenchi ed albi degli esercenti attività commerciali, degli artigiani e dei coltivatori diretti e agli albi dei liberi professionisti, nonché le categorie di lavoratori determinate, anche per specifiche aree territoriali, mediante delibera della Commissione regionale per l'impiego, approvata dal Ministero del lavoro.

3. LA FASE DELLA MATURITA': EVOLUZIONE LEGISLATIVA

La fase della maturità dell'istituto dei lavori socialmente utili prende avvio nel 1993 in concomitanza del protocollo firmato dal Governo e parti sociali il 23 luglio 1993 e sulla scia di un dibattito dottrinale che si concentra sull'istituto dei lavori socialmente utili come strumento di riforma del sistema di Welfare.

Nel protocollo sul costo del lavoro del 3-23 luglio 1993 i lavori socialmente utili vengono presi in considerazione come strumento di politica attiva del lavoro, in quanto si ritiene che essi consentano di allargare la base occupazionale attraverso programmi di lavoro che coinvolgano giovani disoccupati di lunga durata e lavoratori in Cassa integrazione guadagni straordinaria e/o in mobilità.

Sulla base di queste premesse, nel nostro ordinamento sono stati emanati tre decreti legge non convertiti: il decreto legge 18 novembre 1993 n.462; il decreto legge 17 gennaio 1994 n.32; il decreto legge 17 marzo 1994 n.178, per poi giungere alla emanazione della legge 16 maggio 1994 n.451, di conversione del decreto legge 16 maggio 1994 n.299.

Un ulteriore riforma è stata successivamente apportata dal decreto legge 8 febbraio 1995 n.31.

Ma ancora prima, la legge 19 luglio 1993 n.236 (di conversione del decreto legge 20 maggio 1993 n.148), concernente <<interventi urgenti a sostegno dell'occupazione>>, all'art. 1, terzo comma, prevede la possibilità di accedere al Fondo per l'occupazione, istituito dalla stessa legge all'art. 1, primo comma, da parte di imprese pubbliche o private, le quali hanno l'incarico di gestire i progetti di pubblica utilità, promossi dalle Amministrazione statali o dalle Regioni, di durata non inferiore ad un anno e in cui vengano impiegati i lavoratori sospesi in Cassa integrazione e le categorie di lavoratori previste nell'art.25, quinto comma della legge n.223/1991.

Il Fondo per l'occupazione in questione è uno strumento finalizzato al finanziamento di misure straordinarie di politica attiva del lavoro, intese a sostenere i livelli occupazionali nelle aree di cui agli obiettivi 1 e 2 del regolamento CEE e in quelle con rilevante equilibrio locale tra domanda ed offerta di lavoro, accertate dal Ministero del lavoro e della Previdenza sociale, su proposta della Commissione regionale per l'impiego.

La legge n.236/1993 prevede, inoltre, servizi di informazione e consulenza a favore dei lavoratori in Cassa integrazione guadagni straordinaria e degli iscritti nelle liste di mobilità diretti a favorire la ricollocazione in attività di lavoro autonomo e cooperativo ed il finanziamento di attività di formazione continua per i primi e di formazione professionale per i secondi.

Conferma la possibilità di svolgere i progetti socialmente utili già previsti dalle legge n.452/1987 per i lavoratori dipendenti dalla GEPI S.p.a., anche con il ricorso a lavoratori che godono dell'indennità di mobilità, con delimitazione in ordine ai settori nei quali può avvenire l'utilizzazione: ambientale e dei beni culturali. Pertanto, i progetti di lavori socialmente utili per tali lavoratori devono essere inerenti ai quei progetti approvati dal Ministero per i beni culturali e ambientali.

La manovra politica di riattivazione del marcato del lavoro prevista dal protocollo del 1993 viene avviata con l'emanazione del decreto legge 18 novembre 1993 n.462 che, per la prima volta, sembra delineare una disciplina organica dei lavori socialmente utili.

Tale decreto, dopo l'emanazione di successivi decreti di reiterazione, quali il decreto legge n.32/1994, il decreto legge 178/1994, il decreto legge n.299/1994, è stato recepito dall'art. 14 della legge n.451/1994.

La normativa precedente al decreto legge n.462/1993 risulta insufficiente per diversi motivi, tra cui la scarsa propensione dei lavoratori ad essere utilizzati in impieghi di natura temporanea, la difficoltà di individuare opere o servizi di pubblica utilità che risultino compatibili con la professionalità dei lavoratori, la scarsa conoscenza della normativa in materia da parte degli Enti pubblici[20].

Riepilogando brevemente tale normativa fino al 1993, si è già avuto modo di evidenziare che la legge n.390/1981 prevede la possibilità di utilizzare temporaneamente i lavoratori cassaintegrati delle aree del Mezzogiorno per opere o servizi di pubblica utilità; le leggi n.18/1984 e n.160/1988 estendono la normativa, rispettivamente, a tutti i lavoratori beneficiari di trattamento straordinario di integrazione salariale ed ai lavoratori ammessi al trattamento di disoccupazione speciale.

Sul finire degli anni Ottanta, con le leggi n.452/1987 e n.67/1988, l'istituto dei lavori socialmente utili viene applicato anche ai settori dell'inoccupazione e della disoccupazione giovanile e nell'ambito delle iniziative di reimpiego dei lavoratori dipendenti dalle società costituite dalla GEPI S.p.a.

Poi, le leggi n.223/1991 e n.236/1993 hanno ulteriormente dilatato l'ambito di applicazione di tale istituto e lo hanno esteso ai lavoratori iscritti nelle liste di mobilità: sia a quelli beneficiari della relativa indennità che a quelli non beneficiari.

Rispetto alla normativa sopra riepilogata, il decreto legge n.462/1993 introduce la previsione di una struttura organizzata e composta di soggetti che gestiscono i progetti socialmente utili e di soggetti pubblici con funzioni di guida e di controllo rispetto ai primi, quali il Ministero del lavoro, il Ministero della funzione pubblica, l'Agenzia per l'impiego[21].

In riferimento alle funzioni di guida, si prevede che i progetti vengano redatti secondo i criteri stabiliti dal Ministero del lavoro e della Previdenza sociale di concerto con il Ministero della funzione pubblica, con competenza a riceverne la presentazione in capo al Ministero del lavoro ovvero all'ufficio provinciale del lavoro ed all'Agenzia per l'impiego competente per territorio.

I progetti poi vengono sottoposti all'approvazione della Commissione centrale o provinciale per l'impiego a seconda dell'ambito territoriale.

La funzione di controllo è interamente affidata al Ministero del lavoro ed al Dipartimento della funzione pubblica: l'art. 1, ottavo comma, del decreto prevede che annualmente venga redatto un rapporto sull'esperienza dei progetti realizzati.

I lavoratori interessati sono sempre quelli sospesi con diritto al trattamento straordinario di integrazione salariale, nonché quelli di cui all'art. 25, quinto comma, lett.a) e b) della legge n.223/1991.

Quindi vi rientrano anche i lavoratori iscritti nelle liste di mobilità, secondo quanto previsto dalla legge n.223/1991, sia che godano sia che non godano della relativa indennità.

Anche il decreto legge n.462/1993 precisa che, riguardo al rapporto tra i lavoratori e gli enti gestori, l'utilizzo di tali lavoratori non determina l'instaurazione di un rapporto di lavoro, sia autonomo che subordinato.

E' previsto che i lavoratori vengano assegnati ai soggetti gestori dei progetti, il che implica l'instaurazione di un rapporto di sevizio; il singolo lavoratore è obbligato ad accettare l'assegnazione al soggetto gestore e, in caso di ingiustificato rifiuto, è prevista l'irrogazione di una sanzione[22].

Il decreto legge 17 gennaio 1994 n.32 reitera il precedente decreto legge, il n.462/1993, e non contiene, dal punto di vista normativo, sostanziali differenze.

Le novità riguardano i nuovi beneficiari (disoccupati di lunga durata e gli altri appartenenti alle fasce deboli) che, in quanto non usufruiscono di alcun trattamento previdenziale, possono venire impegnati nell'ambito dei progetti di lavori socialmente utili per non più di 12 mesi e per un massimo di 80 ore mensili.

Per quanto riguarda il trattamento economico, la prestazione di queste ultime categorie è compensata con un'indennità di lire 7500 ad ora.

Per i cassaintegrati e i lavoratori in mobilità, l'integrazione del relativo trattamento non può essere inferiore al 10% del trattamento previdenziale.

Mentre la normativa precedente prevede che, nella fase di esecuzione dei progetti, le Amministrazioni interessate eroghino ai lavoratori impiegati una somma in ogni caso pari alla differenza fra il trattamento Inps e il salario o stipendio che spetterebbe loro in costanza del rapporto di lavoro e comunque non superiore a quello percepito dai lavoratori che nella Pubblica Amministrazione svolgono pari mansioni[23].

a) Le due tipologie di lavori socialmente utili.

Le disposizioni contenute nel decreto legge n.462/1993 vengono sostanzialmente recepite, se pur con alcune modifiche, dall'art. 14 della legge 19 luglio 1994 n.451 (di conversione del decreto legge 16 maggio 1994 n.299) che contribuisce a dare ai lavori socialmente utili una prima disciplina completa ed organica, non del tutto esaustiva, ma contenente i principi regolativi fondamentali in conformità alle indicazioni contenute nell'Accordo del 23 luglio 1993.

b) Soggetti utilizzabili.

L'art. 14 della legge n.451/1994 innova la disciplina previgente poiché, accanto alla tradizionale tipologia di lavori socialmente utili avente come destinatari i lavoratori fruenti del trattamento di integrazione salariale e di mobilità, prevede una seconda tipologia indirizzata alle c.d. fasce deboli di lavoratori, a quei lavoratori disoccupati, cioè, privi di trattamenti di sostegno al reddito, ricompresi nelle categorie riservatarie di cui all'art. 25, quinto comma, lett.c) della legge n.223/1991.

Quindi, alle categorie previste dalla normativa del 1981 e successive modifiche, si aggiungono i lavoratori iscritti da più di due anni nella prima classe delle liste di collocamento, i lavoratori iscritti nelle liste di mobilità non fruenti della relativa indennità, nonché le categorie di lavoratori determinate, anche per specifiche aree territoriali, mediante delibera della Commissione regionale per l'impiego, approvata dal Ministro del lavoro.

Si tratta di soggetti <<che non fruiscono di alcun trattamento previdenziale>>, riguardo ai quali è sorta la necessità di introdurre una disciplina specifica, che ricalchi quella già dettata per i giovani disoccupati meridionali dall'art. 23 della legge n.67/1988; tale disciplina viene estesa anche ai <<piani per l'inserimento professionale dei giovani privi di occupazione>>, previsti dall'art. 15, primo comma, lett.a), della stessa legge n.451/1994.

La legge in questione delinea, dunque, due tipologie di lavori socialmente utili, che testimoniano la polifunzionalità di questo strumento di politica del lavoro: da un lato, infatti, vi è la tipologia tradizionale presente nel nostro ordinamento dal 1981, che riguarda i lavoratori titolari di trattamenti di sostegno al reddito e che si risolve in un controllo indiretto dello stato di disoccupazione.

In questo caso, i lavori socialmente utili vengono utilizzati come strumento che consente di fare trasparenza sul mercato del lavoro e che consente di contrastare la pratica del c.d. lavoro nero dei titolari di trattamenti di sostegno al reddito, nonché come strumento di razionalizzazione della spesa pubblica.

Dall'altro lato, invece, vi è la seconda tipologia che costituisce una forma di intervento sulla domanda di lavoro, ha la funzione di creare occasioni di lavoro fuori mercato e garantire un reddito alle categorie di lavoratori deboli sul mercato del lavoro e non titolari di alcun trattamento di sostegno al reddito.

In questo caso, dunque, i lavori socialmente utili descrivono un modello di protezione sociale che ha la caratteristica peculiare di non operare attraverso un trasferimento del reddito bensì garantendo un temporaneo inserimento produttivo che consenta ai soggetti impiegati di beneficiare di un reddito.

La diversità di fini perseguiti attraverso le due tipologie di lavori socialmente utili, che rimangono invariati fino alla emanazione della legge n.608/1996, viene a riflettersi sul regime economico previsto in riferimento alla prestazione lavorativa prestata dai lavoratori coinvolti in tali progetti di lavori socialmente utili.

I soggetti titolari di trattamenti di sostegno al reddito ricevono il trattamento previdenziale in godimento e, per le giornate di effettiva esecuzione lavorativa, ricevono un importo integrativo a carico dell'ente utilizzatore; importo che, comunque, può non essere corrisposto nell'ipotesi di utilizzazione ridotta del lavoratore.

I soggetti privi di trattamenti di sostegno al reddito, invece, ricevono un'indennità assistenziale che, secondo la disposizione definitiva contenuta nell'art. 1, terzo comma, della legge 608/1996, è di lire 800.000 mensili per un utilizzo massimo di 12 mesi; mentre è facoltativa la corresponsione, da parte dell'Amministrazione pubblica, di un importo integrativo del trattamento assistenziale.

c) Soggetti promotori e gestori dei progetti di lavori socialmente utili.

L'art. 14 della legge n.451/1994 ridefinisce, rispetto alla disciplina contenuta nell'art. 1 bis della legge n.390/1981, anche i profili procedurali e sostanziali di tale istituto.

In particolare introduce modifiche in riferimento ai soggetti gestori dei progetti sulla base delle indicazioni contenute nel protocollo tra Governo e parti sociali del 23 luglio 1993, il quale prevede l'affidamento dei programmi di lavori socialmente utili, appunto <<a soggetti qualificati>> che ne garantiscano l'efficacia.

I soggetti legittimati a proporre i progetti di lavori socialmente utili vengono individuati nelle Amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1 del decreto legislativo n.29/1993, nelle società a prevalente partecipazione pubblica, nonché negli altri soggetti individuati con decreto del Ministero del lavoro.

Si tratta, in linea di massima, di soggetti pubblici, ad esempio, di Amministrazioni statali, di Enti pubblici non economici, di Enti locali, di società in mano pubblica. Ad essi di recente si sono affiancate le cooperative sociali, previste dalla legge 8 novembre 1991 n.381, ammesse alla presentazione di progetti di lavori socialmente utili nell'ambito della loro ordinaria attività.

L'ammissione di tutte le Amministrazioni pubbliche alla promozione di lavori socialmente utili presuppone l'esistenza di due requisiti di legge: il primo riguarda gli Enti locali in stato di dissesto, per i quali tale promozione è subordinata al possesso delle risorse necessarie a finanziare il 20% della spesa prevista; il secondo requisito prevede che le Amministrazioni pubbliche non abbiano personale eccedente rispetto ai programmi di lavori socialmente utili.

Successivamente, l'intesa tra Governo ed Organizzazioni Sindacali ha espressamente previsto la possibilità di affidare la gestione di progetti di lavori socialmente utili ad imprese, anche se, in realtà, già la legge n.451/1994 ne fa menzione.

Tuttavia, l'art. 14 della legge 451/1994, prevede una limitazione all'utilizzazione di lavoratori da parte delle Amministrazioni pubbliche interessate, poiché essa può avvenire solo per il perseguimento di <<obiettivi di carattere straordinario>>, quindi esclude che gli Enti pubblici possano farvi ricorso per fronteggiare carenze di organico, ed esclusivamente per <<settori innovativi, quali la manutenzione ambientale, il recupero urbano, i beni culturali, i servizi alla persona, la ricerca, la formazione e la riqualificazione professionale, il sostegno della piccola e media impresa in tema di erogazione di servizi e di sostegno alla commercializzazione ed all'esportazione>>.

La legge n.451/1994 introduce anche una compiuta regolamentazione relativa alla procedura di redazione, presentazione ed approvazione dei progetti socialmente utili, eliminata, tra l'altro, dalla decretazione successiva.

Per il resto essa ribadisce le disposizioni fondamentali dell'istituto già previste nell'art. 1 bis della legge n.390/1981: prevede la sanzione della decadenza dal trattamento di sostegno al reddito nel caso di ingiustificato rifiuto di partecipazione ai lavori socialmente utili.

A tal proposito, la legge n.451/1994 contiene un'innovazione perché considera giustificato il rifiuto di partecipazione a quei progetti che si svolgono in un luogo distante più di 50 chilometri da quello di residenza del lavoratore.

Prevede, altresì, l'espressa esclusione dell'instaurazione di un rapporto di lavoro tra i lavoratori impiegati in lavori socialmente utili e le Amministrazioni pubbliche (nonché gli altri soggetti) utilizzatrici; la corresponsione ai soggetti titolari di trattamenti di sostegno al reddito di un importo economico integrativo a carico delle Amministrazioni utilizzatrici, ma solo per le giornate di effettiva esecuzione della prestazione lavorativa.

Il criterio utilizzato per individuare i lavoratori da assegnare ai progetti di lavori socialmente utili prevede la <<corrispondenza tra la capacità dei lavoratori e i requisiti professionali richiesti per l'attuazione del progetto>>.

Si prevede anche la possibilità di coinvolgere in progetti di lavori socialmente utili gruppi di lavoratori predeterminati nel contesto di crisi aziendali, di settore e/o di area e, in tale prospettiva, è previsto che l'assegnazione avvenga limitatamente a gruppi di lavoratori espressamente individuati nel progetto stesso; tuttavia, questa disposizione viene ripresa ed espressa in maniera definitiva dall'art. 1, secondo comma, della legge 608/1996.

Comunque, la disciplina dell'istituto dei lavori socialmente utili contenuta nell'art. 14 della legge 451/1994 non ha trovato completa applicazione a causa della mancata predisposizione degli strumenti necessari alla sua applicazione; inoltre tale disciplina va incontro a notevoli modificazioni in seguito all'emanazione del decreto legge  8 febbraio 1995 n.31.

Il decreto legge afferma, innanzitutto, che le disposizioni da applicare in materia sono quelle previste dall'art. 14 della legge 451/1994 al fine di riattivare i progetti concernenti i lavori socialmente utili considerando la scadenza dei trattamenti di sostegno al reddito per un numero elevato di lavoratori, soprattutto nelle zone meridionali, che continuano a godere di tali trattamenti in virtù di proroghe concesse per legge. Per questi lavoratori l'accordo stipulato fra il Governo e le Organizzazioni Sindacali il 18 novembre 1994, quindi prima dell'emanazione del decreto legge n.31/1995, prevede il superamento della prassi delle proroghe assistenziali e prevede che, a partire dal 1995, per essi diviene indispensabile partecipare ai progetti di lavori socialmente utili per avere diritto ad un intervento di sostegno al reddito consistente in un trattamento economico pari al 64% della Cassa integrazione guadagni straordinaria per un periodo massimo di 12 mesi. Il decreto legge n.31/1995 nasce dall'esigenza di semplificare la disciplina relativa all'istituto dei lavori socialmente utili contenuta nella legge 451/1995, che ne ha notevolmente limitato la potenzialità di strumento di politica del lavoro di fronte al grave problema dell'emergenza occupazionale e sociale[24].

Tale decreto legge sostituisce il concetto di straordinarietà con quello di temporaneità, dando in questo modo alle Amministrazioni pubbliche utilizzatrici la possibilità di promuovere lavori socialmente utili in quei settori in cui le attività, pur risultando ordinarie, tendono a migliorare la qualità dei servizi.

Si prevede, inoltre, la possibilità di un'utilizzazione ad orario ridotto rispetto a quello osservato nell'ambito dell'Ente, che comunque deve essere proporzionato alla misura del trattamento di sostegno al reddito spettante al lavoratore, con il relativo esonero dall'integrazione economica a carico dello stesso Ente.

Per quanto riguarda le procedure di approvazione dei progetti, viene accelerato l'intero iter attraverso il ripristino delle procedure previste dalla normativa anteriore alla legge n.451/1994; si fa ricorso al decentramento, in ambito locale, delle operazioni di approvazione, di finanziamento dei progetti e di verifica dei risultati. Viene introdotta la regola del silenzio-assenso, alla quale rimane vincolata l'approvazione del progetto da parte della Commissione regionale per l'impiego.

Da questo momento l'istituto dei lavori socialmente utili risulta disciplinato dalla combinazione della normativa contenuta in parte nell'art. 1 bis della legge n.390/1981, in parte nell'art. 14 della legge n.451/1994, in parte nei decreti legge che si sono susseguiti a partire dall'emanazione del decreto legge n.31/1995 fino alla legge n.608/1996.

d) Fase transitoria.

Questi decreti legge segnano una fase transitoria della disciplina relativa all'istituto dei lavori socialmente utili e, attraverso di essi, si è cercato di garantire una forma di protezione sociale nelle zone più disagiate del Paese a favore di quei lavoratori per i quali è cessato il godimento del trattamento previdenziale nel corso del 1994/1995.

A favore di questi lavoratori viene stabilita un'assegnazione prioritaria nei progetti di lavori socialmente utili; viene attivato il Fondo per l'occupazione previsto dall'art. 1, settimo comma, della legge 236/1993; viene ulteriormente accelerato l'iter procedurale.

Viene a conurarsi, in questo modo, una nuova categoria di lavoratori a favore dei quali vengono riservati progetti di lavori socialmente utili e per i quali è previsto un trattamento assistenziale consistente nella corresponsione di un sussidio, subordinata allo svolgimento di lavori socialmente utili.

Si tratta, in realtà, della seconda tipologia di lavori socialmente utili destinata a lavoratori non destinatari di trattamenti di sostegno al reddito e che, provvisoriamente, viene indirizzata a soggetti diversi (pur rientranti tra i lavoratori iscritti nelle liste di mobilità) rispetto a quelli rientranti nelle categorie riservatarie previste nell'art. 25, quinto comma, della legge n.223/1991.

L'assegnazione prioritaria ai lavori socialmente utili avviene attraverso la predisposizione di progetti finanziati dal Fondo per l'occupazione che siano approvati entro la data del 31 luglio 1995, in quanto le occasioni di lavoro sono riservate ai lavoratori cessati dai trattamenti di sostegno al reddito nel periodo 1 dicembre 1994 - 31 maggio 1995; mentre i lavoratori i cui trattamenti siano cessati nel corso del 1995 sono assegnati a quei progetti di lavori socialmente utili approvati successivamente al 1 agosto e fino al 31 dicembre 1995.

Per quanto riguarda il trattamento economico, è previsto che per i progetti approvati entro il 31 luglio 1995 sia riservato un trattamento pari al 64% del massimale di Cassa integrazione guadagni straordinaria; mentre per i progetti approvati successivamente a tale data, dapprima si è stabilito un importo orario di lire 8000 per 100 ore mensili e per un massimo di 12 mesi, per passare, dopo un periodo transitorio che va da agosto 1995 a gennaio 1996, ad una cifra fissa di lire 800.000 mensili per un massimo di 12 mesi. Regime economico, quest'ultimo, che poi è previsto, a partire dal decreto legge 4 dicembre 1995 n.515, in via generale per la tipologia di lavori socialmente utili destinata alle categorie riservatarie previste dall'art. 25 della legge n.223/1991.

Con il decreto legge 14 giugno 1995 n.232 si stabilisce che negli Enti locali le deliberazioni relative ai progetti di lavori socialmente utili devono essere adottate dalla giunta che, per questo fine, può fare ricorso anche a procedure straordinarie per <<l'approvvigionamento di quanto strettamente necessario per l'immediata operatività dei progetti>>, a condizione che vi sia la previa autorizzazione del Commissario di Governo (mentre nella legge n.608/1996 tale autorizzazione è rimessa al Prefetto).

Inoltre, se ne ricorrono i presupposti, l'Amministrazione pubblica che propone i progetti, anziché fare ricorso alle normali procedure amministrative, può ricorrere alle <<conferenze dei servizi>> ed agli <<accordi di programma>> previsti, rispettivamente, dall'art. 14 della legge n.241/1990 sul procedimento amministrativo e dall'art. 27 della legge n.142/1990 sull'ordinamento delle autonomie locali.

In riferimento al momento successivo all'approvazione dei progetti di lavori socialmente utili la regola del silenzio-assenso di 20 giorni prevista a partire da decreto legge n.31/1995 in relazione all'approvazione da parte della Commissione regionale per l'impiego, viene estesa alla Commissione centrale per l'impiego per i progetti interregionali.

Vengono attribuiti poteri straordinari e surrogatori al Ministero del lavoro, quali l'individuazione di modalità straordinarie per l'assegnazione dei lavoratori ai lavori socialmente utili, in considerazione dell'emergenza occupazionale, e la nomina di Commissari predisposti all'esecuzione di progetti qualora questi non vengano attivati nei termini di legge.

La norma introdotta, invece, dal decreto legge 4 agosto 1995 n.326 consente l'utilizzazione immediata, da parte dei Sindaci dei Comuni di residenza, dei lavoratori titolari della c.d. indennità di mobilità lunga che, a norma dell'art. 7, sesto e settimo comma, della legge n.223/1991, viene corrisposta per tutto il periodo che occorre a maturare il diritto alla pensione.

L'applicazione di questa norma è stata particolarmente sollecitata nelle Regioni meridionali poiché essa svolge la principale funzione di arginare il problema del lavoro nero prestato dai soggetti titolari di trattamenti di disoccupazione di lunga durata, fenomeno intollerabile in quelle aree a causa della scarsità delle occasioni di lavoro. Tale norma costituisce, altresì, attivazione della tipologia di lavori socialmente utili destinata ai soggetti titolari di trattamenti di sostegno al reddito.

Ad una simile finalità risponde la disposizione contenuta nella legge finanziaria n.549/1995, la quale prevede, a carico delle imprese, l'obbligo di comunicare ai Sindaci dei Comuni i nominativi dei lavoratori residenti che godono del trattamento di integrazione salariale, ai fini di una loro utilizzazione in attività socialmente utili e di tutela dell'ambiente da parte dei Comuni, degli Enti locali e loro Consorzi, nonché da parte di quei soggetti legittimati a promuovere progetti di lavori socialmente utili a norma dell'art. 14 della legge n.451/1994.

Tale legge disciplina anche il regime sanzionatorio nell'ipotesi di rifiuto di occupazione in lavori socialmente utili e stabilisce che la decadenza dal trattamento di Cassa integrazione guadagni è limitata per un periodo pari a quello dell'attività socialmente utile che ad essi viene offerta; mentre l'art. 14 della legge n.451/1994 prevede una tale limitazione solo per i rifiuti pervenuti entro il 31 luglio 1994 e stabilisce, in via generale, la decadenza definitiva dal trattamento previdenziale.

e) Il decreto legge n.515/1995

Nell'ambito della normativa relativa ai lavori socialmente utili, il decreto legge n.515/1995 segna un momento fondamentale e di svolta poiché, con l'applicazione di questo provvedimento si assiste ad un incremento del Fondo per l'occupazione, predisposto al finanziamento dei progetti di lavori socialmente utili, in conseguenza della restituzione alla Commissione regionale per l'impiego della competenza a decidere riguardo all'utilizzazione delle risorse ed alle priorità riservate a determinate categorie di lavoratori, pur continuando a sussistere dei vincoli normativi.

Infatti, l'art. 1, ventesimo comma, del decreto legge n.515/1995 prevede che, a partire dall' 1 gennaio 1996, il Fondo per l'occupazione viene ripartito per il 70% a livello regionale in riferimento al numero dei disoccupati di lunga durata che risultino iscritti nelle liste di collocamento e nelle liste di mobilità in quelle aree individuate dall'art. 1, primo comma, della legge 236/1993. Si tratta, più specificamente, delle aree individuate a norma degli obiettivi 1 e 2 del regolamento CEE n.2052/1988, cioè di quelle aree in cui sussiste un forte squilibrio tra domanda ed offerta di lavoro.

Tutte queste disposizioni vengono successivamente modificate dal decreto legge 2 aprile 1996 n.180 che, per la ripartizione del Fondo per l'occupazione prevede il criterio della quantità dei progetti approvati nel corso del 1995; in riferimento ai criteri di assegnazione ai progetti di lavori socialmente utili prevede che la Commissione regionale per l'impiego tenga conto della professionalità acquisita nel corso dell'attuazione del progetto.

Il decreto legge n.404/1996, poi, stabilisce che la Commissione regionale per l'impiego ha il vincolo della riserva minima del 15% delle risorse a favore dell'attivazione dei progetti che abbiano come destinatari i lavoratori previsti dall'art. 25, quinto comma, della legge n.223/1991, i quali non abbiano usufruito del trattamento di integrazione salariale o di mobilità. Tutto ciò al fine di garantire ed assicurare occasioni di lavoro e un reddito minimo a soggetti che non sono mai entrati nel sistema di protezione sociale costituito, appunto, dai trattamenti di sostegno al reddito della Cassa integrazione guadagni straordinaria e della mobilità[25].

Infine, con il decreto legge n.39/1996 la competenza della Commissione regionale per l'impiego viene estesa alla gestione delle risorse a disposizione delle Regioni e degli Enti pubblici che propongono progetti di lavori socialmente utili; i soggetti coinvolti in tali progetti che siano privi di trattamenti di sostegno al reddito, sono soggetti al trattamento assistenziale previsto dalla disciplina generale.

f) Le cooperative sociali.

Durante il periodo di emanazione della serie di decreti legge che si sono susseguiti nel corso del 1995, dopo l'emanazione della legge n.451/1994, e, a partire dallo stesso decreto legge n.515/1995, vengono creati nuovi possibili sbocchi occupazionali per i lavori socialmente utili, al fine di sfruttarli come strumento di politica attiva del lavoro.

La prima innovazione è contenuta nell'art. 1, diciottesimo comma, del decreto legge n.515/1995 che amplia le categorie di soggetti previste dall'art. 14 della legge n.451/1994 ed attribuisce la possibilità di presentare progetti di lavori socialmente utili anche alle cooperative sociali, sia quelle che gestiscono servizi socio-sanitari ed educativi (art. 1, primo comma lett.a) della legge n.381/1991), sia quelle <<finalizzate all'inserimento lavorativo di persone svantaggiate>> (art. 1, primo comma, lett.b) della legge n.381/1991).

Tali cooperative sociali, tuttavia, possono presentare progetti solo nell'ambito dello svolgimento della loro ordinaria attività ed è previsto l'accertamento della sussistenza di una serie di requisiti, quali la necessità di un'attività di un biennio da parte della cooperativa, l'avvenuto controllo ispettivo, l'assenza di riduzione di personale nei 12 mesi antecedenti la presentazione del progetto.

Si può chiaramente osservare che, la realizzazione di progetti di lavori socialmente utili attraverso le cooperative sociali, si concretizza nell'attuazione di una politica attiva del lavoro poiché viene svolta attività imprenditoriale da parte di un'impresa non profit che ha la possibilità di utilizzare personale senza sopportarne i relativi costi, in quanto ci si avvale della prestazione fornita dai lavoratori disoccupati inseriti nei progetti; tuttavia, non è da sottovalutare la norma che riconosce ad una cooperativa sociale la possibilità di ripresentare un progetto a condizione che almeno il 50% dei lavoratori impegnati nel precedente progetto venga assunto o diventi socio-lavoratore.

g) Le società miste.

Un'altra importante opportunità per creare sbocchi occupazionali è fornita dalla disposizione contenuta nel decreto legge del 2 agosto 1996 n.404 che, sulla base dell'intesa tra Governo e parti sociali dell' 1 dicembre 1994, prevede la costituzione di società miste da parte di soggetti che, in riferimento alla normativa generale contenuta nell'art. 14, primo comma, della legge n.451/1994, sono legittimati a proporre progetti di lavori socialmente utili; la costituzione di suddette società è prevista allo scopo di creare opportunità occupazionali per i lavoratori impegnati in progetti di lavori socialmente utili.

In ogni caso è stabilito che, per la creazione di questo sbocco occupazionale, il personale dipendente dalle società deve essere costituito per il 60% da lavoratori che già siano stati coinvolti in progetti di lavori socialmente utili e per il 20% da lavoratori che abbiano titolo ad esservi impiegati. Possono partecipare alla costituzione di società miste anche le cooperative di lavoratori precedentemente impegnati in progetti di lavori socialmente utili.

4. FINE DELLE FASE TRANSITORIA E PRIMO TENTATIVO DI REVISIONE DELLA MATERIA: LA LEGGE 608/1996

La lunga serie di decreti legge succedutisi all'emanazione della legge n.451/1994 che, in un primo tempo, ha rideterminato l'assetto complessivo dell'istituto dei lavori socialmente utili, viene recepita dalla legge 28 novembre 1996 n.608, di conversione del decreto legge 1 ottobre 1996 n.510. Questa lunga decretazione testimonia la tormentata evoluzione normativa dell'istituto dei lavori socialmente utili, che ha subìto numerose modifiche che hanno, comunque, consentito al legislatore di sfruttare la polifunzionalità dell'istituto adattandolo alle esigenze del momento. Da un lato, infatti, esso viene utilizzato con l'obiettivo di razionalizzare la spesa pubblica assistenziale, sfruttando la sua funzione di workfare, ossia la percezione del sussidio vincolata alla prestazione di attività lavorative a favore della collettività da parte del beneficiario. Dall'altro lato, però, tale istituto viene sfruttato come ammortizzatore sociale poiché viene effettivamente utilizzato in chiave erogatoria ed assistenziale per far fronte ad emergenze occupazionali attraverso la corresponsione di sussidi economici non altrimenti reperibili: si fa riferimento a quella categoria di lavoratori privi di trattamento previdenziale, prevista dall'art. 25, quinto comma, della legge n.223/1991 e ricompresi tra i soggetti utilizzabili in progetti di lavori socialmente utili dalla legge n.451/1994; oppure esso viene utilizzato come giustificazione sociale per garantire la prosecuzione dei trattamenti previdenziali oltre la loro naturale scadenza: si fa riferimento, in questo caso, a quella categoria di lavoratori introdotta dal decreto legge n.31/1995, ossia ai lavoratori in uscita dai trattamenti di mobilità o Cassa integrazione guadagni straordinaria, per i quali è previsto un sussidio speciale, introdotto dall'art. 1, sesto comma, della legge n.608/1996[26].

La legge n.608/1996 viene emanata in un confuso panorama normativo ed ha la funzione di riordinare la materia dal punto di vista legislativo a partire dai provvedimenti emanati nel 1981 e dalle successive modifiche apportate dalla legge n.451/1994, nonché sulla base delle parti  introdotte dall'ultima serie di decreti fino al decreto legge n.510/1996.

Quindi, si può dire che la legge n.608/1996 non nasce tanto dall'esigenza di introdurre una riforma compiuta in materia, quanto dalla necessità di ottemperare alla sentenza emanata dalla Corte Costituzionale n.360 del 17 ottobre del 1996, che sancisce l'illegittimità costituzionale della reiterazione dei decreti legge senza modifiche e in assenza dei presupposti costituzionali di necessità ed urgenza[27].

Con questa legge l'impianto normativo apprestato dalla legge n.451/1994 viene scardinato, ma l'intenzione non è quella di abrogare tale legge, bensì di sospenderne gli effetti in attesa della revisione dell'intera disciplina da attuarsi entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge n.510/1996 e cioè entro il 30 novembre 1997.  L'impegno politico alla revisione della materia, già contenuto nel Patto sul lavoro tra Governo e parti sociali del 24 settembre 1996, può essere considerato come l'elemento di maggior rilievo della legge n.608/1996, poiché, per il resto, essa si limita a riprodurre la disciplina contenuta nel decreto legge convertito (n.510/1996). Questa legge, avendo provveduto a disattivare l'impianto normativo contenuto nella legge n.451/1994, contenente la disciplina generale in materia di lavori socialmente utili, da un lato recupera la disciplina ad essa previgente e, dall'altro, conferma la sua

parziale validità: l'art. 1, primo comma, della legge n.608/1996 prevede che, in attesa di una revisione della materia, si applicano le disposizioni contenute nell'art. 14 del decreto legge n.299/1994, convertito con modificazioni, dalla legge n.451/1994, integrata, a sua volta, a norma dell'art. 1, secondo comma, della legge n.608/1996.

Quest'ultima norma prevede, inoltre, che le disposizioni contenute nel primo comma della stessa legge siano integrate da quelle contenute nell'art. 14 della legge n.451/1994, ossia da quelle disposizioni relative ai soggetti promotori e gestori dei progetti di lavori socialmente utili e da quelle relative ai soggetti utilizzabili nei progetti.

Le modifiche apportate dalla legge n.608/1996 riguardano il decentramento locale dei poteri relativi alle operazioni di approvazione e di finanziamento dei progetti, alla verifica dei risultati raggiunti; viene eliminato il concetto di straordinarietà richiesto ai soggetti promotori quale presupposto per la presentazione dei progetti di lavori socialmente utili.

In particolare si fa riferimento all'art. 1, ventunesimo comma, che modifica le percentuali relative al personale impiegabile nelle società miste previste nel decreto legge n.404/1996: la legge n.608/1996 stabilisce la percentuale del 40% per entrambe le categorie di lavoratori impiegati come personale dipendente delle suddette società. Poco più tardi, queste percentuali vengono riportate ai loro valori originari dal decreto legge n.67/1997, ma già la legge 23 maggio 1997 n.135, di conversione di questo decreto, recupera le percentuali previste dalla legge n.608/1996.

La disposizione contenuta nell'art. 1, ventesimo comma, della legge n.608/1996 snellisce la procedura burocratica relativa all'ipotesi di progetti autofinanziati dalle Regioni e dagli altri Enti pubblici proponenti, in quanto prevede che l'erogazione del sussidio <<può essere effettuata dall'Inps>>, nel senso che, secondo anche quanto specificato al punto 2 dalla Circolare ministeriale del 13 marzo 1997 n.37, le Amministrazioni proponenti, relativamente ai progetti autofinanziati, possono provvedere al amento del sussidio anche direttamente e non tramite l'Inps.

Si ritiene decaduto l'obbligo previsto per gli Enti proponenti dalla Circolare ministeriale n.128/1996, punto 3 capoverso IV, di versare le somme sul c/c infruttifero intestato all'Inps.

Il ventitreesimo comma dell'art. 1 sancisce l'obbligo per il Ministro del lavoro e della Previdenza sociale di riferire semestralmente alle competenti Commissioni parlamentari sull'utilizzo dei lavoratori impegnati in lavori socialmente utili.

In ogni caso, il Ministro del lavoro, anche sulla base degli elementi forniti dalle Commissioni regionali per l'impiego e dall'Inps, deve fare una distinzione fra i lavoratori che usufruiscono del trattamento di integrazione salariale, dell'indennità di mobilità e del sussidio previsto dal terzo comma dello stesso articolo, ripartiti per età, sesso, professionalità ed anzianità contributiva e suddivisi per Regione.

L'obiettivo di riforma contenuto nella legge 608/1996 viene bloccato da un nuovo intervento in materia, contenuto nel decreto legge 25 marzo 1997 n.67, convertito con modifiche dalla legge 23 maggio 1997 n.135, con cui vengono disposte misure urgenti per fronteggiare l'urgenza e la drammaticità della crisi occupazionale[28].

Questo provvedimento prevede una serie di misure dirette a favorire la crescita dell'occupazione e, in riferimento ai lavori socialmente utili, contiene disposizioni relative alle società miste, contenute nell'art. 3, quarto comma, che viene a sostituire il ventunesimo comma dell'art. 1 della legge 608/1996. Le innovazioni introdotte mirano a favorire l'avvio e il successo di queste società, poiché in esse viene vista una possibilità di sbocco per i lavoratori impegnati in lavori socialmente utili una volta terminata l'esperienza nei progetti.

E' proprio da questa disposizione che si è prospettata la possibilità di trasformare l'istituto dei lavori socialmente utili da ammortizzatore sociale, quale esso effettivamente è stato nelle applicazioni pratiche, in misura di politica attiva del lavoro in grado di creare nuovi posti di lavoro e favorire la nascita di nuove imprenditorialità, superando la temporaneità dei progetti. In effetti l'art. 3, quarto comma, del decreto legge n.67/1997 stabilisce che lo scopo delle società miste è quello di creare per i lavoratori impegnati in progetti di lavori socialmente utili le <<necessarie ed urgenti opportunità occupazionali>> e, i settori nei quali vengono individuate le maggiori potenzialità di sviluppo per queste società, sono i servizi alla persona e i lavori di cura. Inoltre, per favorire ed incentivare la creazione di società miste, viene estesa da 36 a 60 mesi la durata di convenzioni e contratti, che <<anche in deroga a norme di legge e di statuto>> gli enti promotori possono stipulare con queste società.

La legge n.135/997, di conversione del decreto legge n.67/1997, prevede una norma a favore dei lavoratori coinvolti in progetti di lavori socialmente utili per quanto riguarda le assunzioni nella Pubblica Amministrazione. Viene attribuito, infatti, ai lavoratori impegnati per un periodo superiore ai tre anni in lavori socialmente utili un titolo di preferenza, a parità di punteggio, nei concorsi pubblici banditi fino al 31 dicembre 1998 dalle Amministrazioni presso cui prestano servizio e negli avviamenti e selezione, in cui viene chiesta la stessa professionalità.

A questo diritto viene ad aggiungersi il diritto spettante in precedenza agli stessi lavoratori nelle assunzioni presso le Amministrazioni pubbliche utilizzatrici nei limiti della riserva del 50% prevista dall'art. 1, settimo comma, della legge n.407/1990 e successive modifiche , per le assunzioni presso le Amministrazioni Pubbliche delle c.d. basse qualifiche previste dall'art. 16, primo comma, della legge n.56/1987.

Sono disposizioni che fanno emergere il rischio della stabilizzazione del rapporto di lavoro nella Pubblica Amministrazione, per evitare il quale non sembra sufficiente escludere la natura di rapporto subordinato dei lavori socialmente utili.

Da quanto appena esposto risulta chiaramente che la legge n.608/1996 non contiene novità particolarmente rilevanti, poiché la disciplina dei lavori socialmente utili, così come essa risulta dai decreti legge emanati tra il 1995 e il 1996, risulta sostanzialmente invariata. L'aspetto più rilevante di questa legge è la previsione normativa della promessa, enunciata nel Patto sul lavoro del settembre 1996, di una legge di revisione della normativa in materia di lavori socialmente utili.

Legge che viene emanata sulla base di una delega al Governo per riordinare l'intera materia, contenuta nel c.d. Pacchetto Treu, predisposto appositamente per l'attuazione del Piano del lavoro 1996.

In realtà non sembra affatto facile procedere all'emanazione di una legge di revisione della materia, proprio per la polifunzionalità e la polivalenza dell'istituto dei lavori socialmente utili. Infatti da un lato essi assolvono una funzione assistenziale, in quanto vengono utilizzati come strumento di risposta alla crisi occupazionale, dall'altro una funzione sperimentale ed innovativa, in quanto volti alla creazione di nuove occupazioni attraverso cooperative sociali e società miste.

Dalle applicazioni pratiche risulta che essi sono stati utilizzati prevalentemente come ammortizzatori sociali, anche se le finalità occupazionali sono indicate come prospettive di sviluppo dell'istituto.

Il problema fondamentale, ad avviso di chi scrive, è quello di capire se effettivamente i lavori socialmente utili forniscono servizi necessari alla collettività e se favoriscono una valorizzazione o rinnovo delle professionalità di soggetti esclusi dal mercato del lavoro in vista di un loro futuro inserimento.

5. IL PACCHETTO OCCUPAZIONE: LA LEGGE N.196/1997

La legge 24 giugno 1997 n.196 ha introdotto importanti modifiche alla disciplina previgente sia per migliorare la qualità dei lavori socialmente utili e renderli idonei a favorire il reinserimento nel mondo del lavoro ordinario dei lavoratori disoccupati e degli inoccupati sia per inserire i lavori socialmente utili in un più organico quadro di coordinamento[29].

La legge n.196/1997 dedica tre articoli ai lavori socialmente utili (artt. 20, 21 e 22), il più importante di essi (art.22) contiene una specifica delega al Governo per la revisione della disciplina della materia (prevista dall'art. 1, primo comma, del decreto legge 1 ottobre 1996 n.510, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 novembre 1996 n.608) volta a darle una complessiva ed organica definizione; gli altri due si occupano di questioni specifiche in parte destinate ad essere superate dalla riforma, atteso il loro carattere transitorio.

Essa contiene anche disposizioni relative ad interventi a favore di giovani inoccupati nel Mezzogiorno (art. 26), interventi attuati attraverso l'introduzione di un ulteriore tempestivo istituto di sostegno occupazionale che si struttura in un piano straordinario di lavori di pubblica utilità e di borse di lavoro, rivolto a giovani inoccupati delle aree depresse[30].

I lavori socialmente utili si delineano progressivamente come forme di lavoro in grado di offrire ai soggetti coinvolti un'opportunità di inserimento nel mondo del lavoro; non sono più qualificabili come intervento di garanzia al reddito né come misura selettiva volta ad incentivare l'occupazione.

Si trasformano in strumenti di politica attiva del lavoro, diretti a rendere più efficiente il funzionamento del mercato del lavoro e promuovere occasioni di impiego stabili nel tempo; da forma di intervento rivolta ai titolari del trattamento di Cassa integrazione guadagni straordinaria e del trattamento di mobilità, l'istituto dei lavori socialmente utili diviene una forma di intervento sul mercato del lavoro volta a creare occasioni di lavoro per i lavoratori inoccupati e disoccupati di lunga durata.

Alla medesima finalità mira la previsione di un <<piano straordinario di lavori di pubblica utilità e di borse di lavoro>>, secondo la previsione contenuta nell'art. 26 della legge n.196/1997, come <<strumento di riequilibrio territoriale>>, destinato a <<contrapporsi alla logica dell'assistenzialismo e del mero sostegno al reddito>>. In ogni caso tra questi due istituti esistono delle differenziazioni: infatti con i lavori di pubblica utilità si mira alla valorizzazione della finalità formativa dei progetti presentati ed all'incentivazione di quelli finalizzati alla realizzazione di un'imprenditorialità stabile al di fuori della Pubblica Amministrazione; mentre le disposizioni relative alle borse di lavoro consentono di individuare le tipologie di imprese beneficiarie, con la previsione di particolari agevolazione contributive in caso di assunzione dei giovani con contratto a tempo indeterminato.

L'art. 20 della legge n.196/1997 prevede l'estensione delle disposizioni vigenti ai progetti di ricerca predisposti e realizzati dagli Enti pubblici del to e rivolti esclusivamente a tecnici e ricercatori che beneficiano o che abbiano beneficiato di trattamenti di integrazione salariale o di mobilità. Per i lavoratori per i quali sia scaduto il periodo di fruizione delle prestazioni previdenziali la durata del progetto può essere estesa fino ad un massimo di 24 mesi: in questo modo viene espressamente superato il termine massimo di 12 mesi previsto in generale dalla legge per l'ipotesi di questo tipo. L'articolo poi prevede la riduzione del capitale sociale richiesto alle società miste costituite dai soggetti promotori di progetti di lavori socialmente utili che occupino personale già impegnato in tali lavori ed un finanziamento erogato al Ministero dei beni culturali e ambientali per la partecipazione al capitale sociale e per la realizzazione di attività da affidare a tali società.

L'art. 21, invece, contiene disposizioni finanziarie e procedurali nell'utilizzo in lavori socialmente utili di somme non impegnate nell'esercizio finanziario di competenza, nell'inserimento automatico nelle liste di mobilità dei lavoratori, nel periodo di utilizzazione nei lavori socialmente utili, per consentire loro di accedere alle diverse misure finalizzate all'assunzione con contratto di lavoro. Infine è prevista la comunicazione alla Commissione regionale per l'impiego, da parte dell'Inps e delle imprese, dei lavoratori in mobilità lunga e in Cassa integrazione guadagni straordinaria, per consentirne l'utilizzazione diretta, in deroga alle procedure generali disposte per l'assegnazione, da parte dei Comuni di residenza e degli altri soggetti promotori in attività socialmente utili e di tutela dell'ambiente. Da queste disposizioni risulta chiaramente che il legislatore mira a spingere i soggetti promotori ad utilizzare lavoratori che già abbiano un trattamento previdenziale.

L'art. 22 della legge n.196/1997 contiene la delega al Governo per la revisione della disciplina sui lavori socialmente utili i cui principi e criteri direttivi fanno riferimento al panorama normativo vigente al momento della sua emanazione; con la disposizione in esso contenuta, la quale prevede l'individuazione, previa intesa con le Regioni, dei prevalenti settori ai quali rivolgere i progetti di lavori socialmente utili, il legislatore mira a colmare la lacuna creata con l'eliminazione dell'art. 14, primo comma, della legge n.451/1994, nella parte in cui provvede ad individuare i settori innovativi interessati allo svolgimento di lavori socialmente utili.

La delega prevede l'individuazione di nuovi bacini d'impiego, ossia di quei nuovi settori in cui i lavoratori privi di occupazione possono fare esperienze di lavori socialmente utili e possono successivamente trovare sbocchi occupazionali come nuovi imprenditori sociali, sia come lavoratori dipendenti sia come associati. E' previsto l'avvio di progetti di lavori socialmente utili in quei settori in cui la Pubblica Amministrazione incontra difficoltà di organizzazione ed essi comprendono, oltre che i servizi alla persona, anche servizi volti al miglioramento della vita, servizi ambientali e di valorizzazione del patrimonio culturale: adeguamento e perfezionamento del sistema dei trasporti; recupero e risanamento dei centri urbani; salvaguardia delle aree protette e dei parchi naturali; tutela della salute nei luoghi pubblici e di lavoro; salvaguardia dell'ambiente e tutela del territorio; raccolta differenziata e gestione di discariche per i rifiuti urbani; manutenzione del verde pubblico; miglioramento della rete idrica; operazione di recupero e bonifica di aree industriali dismesse; tutela degli assetti idrogeologici. Non si tratta, comunque, di un'elencazione tassativa perché il Governo, in attuazione della delega, può prevedere ulteriori settori in cui avviare progetti di lavori socialmente utili.

Questa disposizione deve essere, inoltre, combinata con la disposizione contenuta nell'art. 26, secondo comma, lett.a), della stessa legge n.196/1997 con cui sono individuati i settori di riferimento per i lavori di pubblica utilità, ai quali possono essere adibiti i giovani inoccupati destinatari del piano straordinario previsto dallo stesso art. 26. Per la prima volta il legislatore parla distintamente di lavori socialmente utili e di lavori di pubblica utilità, mentre nei precedenti interventi normativi queste due tipologie vengono assimilate.

E' prevista la ridefinizione delle condizioni di accesso ai lavori socialmente utili, in quanto tale istituto inizialmente viene utilizzato come strumento conservativo del trattamento previdenziale, poi, in seguito ai successivi interventi regolamentativi, viene conurato come presupposto acquisitivo non solo ai fini dell'erogazione del trattamento economico indennitario, ma anche per consentire al lavoratore di ottenere un'integrazione al proprio reddito.

Per procedere alla revisione dei criteri da seguire nell'individuazione dei lavoratori da assegnare ai lavori socialmente utili, occorre fare una distinzione tra i soggetti privi di trattamento previdenziale e i soggetti titolari del predetto trattamento. Per quest'ultimi, la normativa vigente al momento dell'emanazione della delega, prevede l'assegnazione dei soggetti dichiaratisi disponibili, superandosi in tal modo il meccanismo sanzionatorio previsto dall'art. 9, lett.c), della legge n.223/1991, che prevede la cancellazione del lavoratore dalla lista di mobilità e la perdita della relativa indennità.

L'individuazione dei criteri da seguire nell'assegnazione dei lavoratori ai lavori socialmente utili avviene attraverso la disposizione contenuta nell'art. 1, secondo comma, della legge n.608/1996, che prevede come criterio prioritario la <<corrispondenza tra la capacità dei lavoratori e i requisiti professionali richiesti per l'attuazione del progetto>>. Questa normativa abbandona il rigido vincolo del rispetto della professionalità del lavoratore nell'utilizzazione temporanea in attività di pubblica utilità ed introduce un vincolo meno rigido che richiede la corrispondenza tra le sue capacità lavorative e la professionalità richiesta per lo svolgimento dell'attività; in questo modo non sono più i lavori socialmente utili a doversi adattare alla condizione professionale del lavoratore, ma è quest'ultimo che deve adeguarsi alle esigenze che di volta in volta emergono in sede di organizzazione dei progetti di lavori socialmente utili.

In questo modo, però, si rischia di reprimere la dignità professionale del lavoratore, rischio che può essere arginato attraverso la partecipazione, anche alternata rispetto allo svolgimento del lavoro stesso, alle attività di orientamento organizzate dalle Agenzie per l'impiego o dalle Sezioni circoscrizionali dell'impiego, per la frequenza delle quali è prevista comunque l'erogazione del medesimo sussidio previsto durante lo svolgimento dell'attività lavorativa.

E' previsto, altresì, che per i progetti approvati dopo il 1° gennaio 1996 la Commissione regionale per l'impiego possa individuare ulteriori priorità per l'assegnazione dei soggetti, <<tenendo conto, in particolare, del criterio del maggior bisogno e delle professionalità acquisite nell'attuazione dei progetti>>.

Anche in riferimento alla revisione del trattamento economico erogato ai lavoratori impegnati in progetti di lavori socialmente utili occorre fare una distinzione tra i lavoratori titolari del trattamento previdenziale e i lavoratori privi di tale trattamento: infatti alla prima categoria è previsto che spetti, oltre al trattamento previdenziale, anche un'integrazione economica a carico dell'Amministrazione interessata, pari alla differenza tra la somma corrisposta dall'Inps e il salario o stipendio che sarebbe stato percepito in costanza di lavoro; i soggetti privi di trattamento previdenziale sono invece destinatari di un sussidio di natura assistenziale, disciplinato dalla stessa normativa in materia di indennità di mobilità.

L'art. 22 della legge n.196/1997 prevede anche la revisione della durata dell'impiego del soggetto nel progetto di lavori socialmente utili, la quale, a norma della legge n.608/1996 non può eccedere i 12 mesi per i lavoratori privi di alcun trattamento previdenziale; mentre per i lavoratori in cassa integrazione o che fruiscono dell'indennità di mobilità è previsto un utilizzo per un periodo non superiore a quello di godimento del relativo trattamento.

La delega prevede l'individuazione dei criteri di armonizzazione della tutela previdenziale, riguardo alla quale la normativa vigente introduce delle differenziazioni riferibili al tipo di trattamento del quale il soggetto utilizzato in lavori socialmente utili risulta beneficiario. Per cui, al soggetto titolare del trattamento di integrazione salariale straordinaria il periodo di godimento di Cassa integrazione guadagni straordinaria risulta utile sia ai fini pensionistici sia ai fini dell'anzianità di servizio, così come avviene per il soggetto che usufruisce dell'indennità di mobilità. Minore, invece, è la tutela previdenziale riservata ai lavoratori privi di trattamento previdenziale utilizzati nelle attività socialmente utili: infatti, per i periodi di godimento del relativo sussidio il riconoscimento d'ufficio rileva solo ai fini dell'acquisizione dei requisiti assicurativi per il diritto al pensionamento e non ai fini pensionistici.

L'articolo in esame prevede, alla lettera f), che la legge di revisione provveda all'armonizzazione della disciplina relativa alla formazione di società miste operanti nel settore dei lavori socialmente utili al fine di consentire la creazione di ulteriori sbocchi occupazionali per i soggetti coinvolti in lavori socialmente utili.

A tal riguardo, la legge n.608/1996 non solo amplia l'area dei soggetti promotori dei progetti rispetto alla previsione contenuta nell'art. 14, primo comma, della legge n.451/1994, ma individua anche una particolare tipologia di soggetto gestore per favorire lo sviluppo del "terzo settore"; i progetti, infatti, possono essere presentati e gestiti anche dalle cooperative sociali previste dalla legge n.381/1991, per occupare i soggetti coinvolti in lavori socialmente utili nell'attività delle stesse cooperative.

Tra queste sono ricomprese sia le cooperative di solidarietà sociale, aventi ad oggetto la gestione dei sevizi socio-sanitari ed educativi, sia le cooperative di produzione e lavoro integrate, abilitate a svolgere attività diverse (quali agricole, industriali, commerciali o di sevizi) finalizzate all'inserimento lavorativo di persone svantaggiate.

I soggetti promotori di progetti di lavori socialmente utili possono costituire società miste allo scopo di creare le necessarie ed urgenti opportunità occupazionali per i lavoratori in essi impegnati.

Interventi a favore dei giovani inoccupati. I lavori di pubblica utilità e le borse di lavoro.

La legge n.196/1997 introduce altre misure per affrontare l'emergenza occupazionale del Mezzogiorno riguardo ai giovani; si tratta di disposizioni transitorie, ma pur sempre importanti poiché anticipano, anche se in parte, la riforma dei lavori socialmente utili.

L'art. 26 del Pacchetto Treu introduce un ulteriore istituto di sostegno consistente nell'individuazione di un piano straordinario di lavori di pubblica utilità e di borse di lavoro, da attuarsi entro il 31 dicembre 1997 nelle Regioni del Mezzogiorno e in alcune del Centro ad elevato tasso di disoccupazione (Abruzzo, Molise), nonché in quelle province in cui il tasso medio di disoccupazione è stato superiore, nel 1996, alla media nazionale rilevata dall'Istat (Massa Carrara, Roma, Frosinone, Latina e Viterbo). Attraverso la previsione di queste disposizioni il legislatore non ha esteso direttamente la normativa in materia di lavori socialmente utili ai giovani inoccupati, ma ha preferito prevedere il finanziamento, attraverso gli Enti locali, di progetti destinati a nuove attività, anche nell'ambito del lavoro autonomo.

L'emergenza del problema occupazione ha spinto il Governo ad attuare tempestivamente la delega contenuta nella norma in esame attraverso l'emanazione del decreto legislativo 7 agosto 1997 n.280[31]; anche se c'è da considerare che la predisposizione di piani straordinari per fronteggiare il problema occupazionale giovanile non è una novità nel nostro ordinamento: infatti, disposizioni assimilabili a quelle contenute nell'art. 26 della legge n.196/1997 sono rinvenibili nell'art. 23 della legge 11 marzo 1988 n.67 e nell'art. 15 della legge 16 maggio 1994 n.451.

La delega contenuta nell'art. 26 del Pacchetto Treu si articola in tre settori: nel primo vengono individuati i criteri generali che devono essere osservati nella regolamentazione sia dei lavori di pubblica utilità, sia delle borse di lavoro; particolare rilievo assume quel criterio in base al quale i soggetti destinatari di tali misure devono essere giovani, di età compresa tra i 21 e i 32 anni, in cerca di prima occupazione, iscritti da più di 30 mesi nelle liste di collocamento. Però, a tal riguardo, il decreto legislativo n.280/1997 amplia l'ambito soggettivo dei destinatari del piano straordinario perché prevede che esso ricomprenda non solo i lavoratori in cerca di prima occupazione, ma anche quelli che, al momento dell'attivazione del piano, risultano disoccupati, occupati con contratto a tempo parziale di durata non superiore a 20 ore settimanali o avviato con contratto a tempo determinato, di durata complessiva non superiore a 4 mesi e con diritto alla conservazione dell'iscrizione e della posizione di graduatoria nella lista di collocamento[32].

Questa disposizione, tuttavia, dimostra che il legislatore si è discostato dai principi e criteri direttivi contenuti nella delega, violando indirettamente, secondo un orientamento di Giurisprudenza costituzionale, l'art. 76 della Costituzione e ciò costituisce un vizio di illegittimità costituzionale.

Vengono individuati, in secondo luogo, i criteri di ripartizione delle risorse tra le diverse Regioni e tra le due tipologie di interventi e la procedura per l'eventuale revisione di questa ripartizione; il Governo prevede che l'Agenzia regionale per l'impiego controlli l'andamento dell'utilizzazione dei progetti di pubblica utilità, mentre l'Inps l'attuazione delle borse di lavoro; sono definiti i tempi, le modalità e le procedure di attuazione del piano.

Infine, tra i principi generali la legge di delega prevede la durata massima di impiego nei lavori di pubblica utilità e nelle borse di lavoro, durata non superiore  a 12 mesi; il legislatore delegato si preoccupa, altresì, di escludere l'instaurazione di un rapporto di lavoro subordinato e di garantire il mantenimento dell'iscrizione nelle liste di collocamento.

Nei successivi commi dell'art. 26 della legge n.196/1997 si ritrovano principi e criteri diversi a seconda  che risultino specificamente disciplinati i lavori di pubblica utilità o le borse di lavoro.

In riferimento ai lavori di pubblica utilità vengono individuati i settori in cui essi possono essere attivati: servizi alla persona, salvaguardia e cura dell'ambiente e del territorio, sviluppo rurale e dell'acquacoltura, recupero e riqualificazione degli spazi urbani e dei beni culturali.

Per quanto riguarda le modalità di attuazione degli stessi si rinvia alla disposizione contenuta nell'art. 1 della legge n.608/1996: è prevista la designazione da parte del Ministro del lavoro di un Commissario responsabile dell'esecuzione del progetto, nel caso di inerzia dell'Ente promotore; nell'ipotesi di inerzia nella fase promozionale del progetto intervengono le Agenzie di promozione di lavoro e di impresa, le quali svolgono un ruolo fondamentale nella fase di elaborazione ed ammissione dei progetti, in quanto sono chiamate a fornire un'attività di assistenza tecnico-progettuale agli enti proponenti e ad accertare la sussistenza dei presupposti tecnici per la realizzazione di nuove attività che abbiano il carattere della stabilità. Il rinvio alla legge n.608/1996 implica anche l'estensione dell'applicazione delle disposizioni relative ai soggetti promotori dei progetti e quelle relative al trattamento economico e previdenziale.

Dalla normativa esposta risulta che se i lavori di pubblica utilità sono finalizzati alla creazione di un'imprenditorialità stabile al di fuori della Pubblica Amministrazione, le borse di lavoro, invece, mirano a creare opportunità di inserimento professionale favorendo il contatto tra giovani ed imprese e addossando allo Stato l'onere di un sussidio da corrispondere al disoccupato. La finalità di incentivare la costituzione di un lavoro subordinato stabile viene perseguita riconoscendo alle imprese l'applicazione dei benefici disposti per le nuove occupazioni, qualora procedano all'assunzione dei "borsisti" con contratto a tempo indeterminato. Questa opportunità è riservata esclusivamente a quelle imprese che appartengono a specifici settori di attività economiche e che abbiano un determinato organico, per evitare un uso distorto dell'istituto; per garantire l'effettiva realizzazione degli obiettivi del piano straordinario, sono individuati alcuni criteri di priorità per favorire l'ammissione di quelle imprese disponibili ad attivare le borse di lavoro e che mirino a valorizzare l'attività formativa dei giovani attraverso il coinvolgimento delle associazioni datoriali.

Nonostante l'esistenza di differenze sostanziali viene omologata la disciplina applicabile ai lavori socialmente utili e a quelli di pubblica utilità ed è per questo che la tutela è limitata all'obbligo di assicurazione per gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali e la responsabilità civile verso terzi; il trattamento economico corrisposto è sostitutivo dell'indennità di malattia e di maternità.

Il decreto di riforma dei lavori socialmente utili emanato sulla base della delega contenuta nell'art. 22 della legge n.196/1997, il n.468/1997, non estende la nuova disciplina alle borse di lavoro e neppure ai lavori di pubblica utilità. Ed è per questo che proprio in riferimento alle borse di lavoro che si pone il problema della qualificazione giuridica del rapporto di lavoro: infatti in questo caso la formazione è ridotta, inoltre il lavoro viene svolto alle dirette dipendenze di un imprenditore e costituisce attività produttiva da cui quest'ultimo trae guadagno. La fattispecie, dunque, si colloca nell'ambito del rapporto di lavoro subordinato, anche se con aspetti di specialità, ed assume le stesse caratteristiche dei contratti di formazione e lavoro.

6. REVISIONE DELLA DISCIPLINA: DAL DECRETO LEGISLATIVO N.468/1997 AL DECRETO LEGISLATIVO N.81/200

Il decreto legislativo 1 dicembre 1997 n.468, <<Revisione della disciplina sui lavori socialmente utili>>, è il frutto, data l'estrema complessità della materia, di una Commissione interministeriale di studio, appositamente costituita, e del confronto con le Commissioni parlamentari, la Conferenza Stato-Regioni-Enti locali, le forze sociali e gli organismi regionali delegati alle politiche del lavoro. Con la sua entrata in vigore si è avviato un processo di razionalizzazione e di semplificazione dell'intera materia; rappresenta il tentativo di trasformare gradualmente le diverse iniziative intraprese in forme di stabilizzazione occupazionale, a partire dalle categorie di soggetti che da più tempo rientrano nel circuito dei lavori socialmente utili. Viene portato a compimento un percorso, in uno scenario certamente non propedeutico ad uno sbocco occupazionale, verso uno strumento delle politiche attive del lavoro, cercando di superare gli aspetti assistenziali che caratterizzano i lavori socialmente utili. La reiterazione normativa ha dimostrato l'impossibilità di tracciare una via verso la creazione d'impresa e quindi del rapporto di lavoro, portando, in questo modo, ad una classificazione dell'istituto come misura di assistenzialismo temporaneo[33].

Con tale decreto l'istituto dei lavori socialmente utili viene trasformato da strumento nato per offrire  un'assistenza economica ai disoccupati, in uno strumento idoneo a favorire l'effettivo inserimento nel mondo del lavoro, attraverso la promozione di vere e proprie imprese che prima gestiscono lavori di pubblica utilità e poi assumono i lavoratori per fornire stabilmente i servizi alla Pubblica Amministrazione nei nuovi bacini d'impiego .

La riforma, secondo le indicazioni della legge delega, si sviluppa lungo quattro importanti direzioni: ridefinire i lavori socialmente utili precisandone le tipologie, ambiti, soggetti promotori e soggetti utilizzabili, individuare procedure per l'approvazione dei progetti e per l'assegnazione e l'utilizzo dei lavoratori, regolare diritti e obblighi di questi, costruire dei percorsi per offrire sbocchi occupazionali ai soggetti già impegnati nei lavori socialmente utili in attività connesse a quelle svolte. Il decreto fa propria l'ottica del decentramento amministrativo ed anticipa anche la riforma dei servizi per l'impiego, contenuta nel decreto legislativo n.469/1997: viene ad instaurarsi un rapporto collaborativo tra lo Stato e le Regioni sia per la promozione dei lavori socialmente utili sia per la ripartizione delle risorse del Fondo per l'occupazione.

Lo Stato si riserva la competenza sull'individuazione delle tipologie di lavori socialmente utili e sulla disciplina del trattamento economico e giuridico dei soggetti coinvolti, nonché sulle ipotesi di decadenza dei trattamenti previdenziali in conseguenza dell'ingiustificato rifiuto dell'assegnazione alle attività. Alle Regioni si affidano delle vaste competenze che consentono loro di creare nuovi settori ed ambiti di lavori socialmente utili, oltre quelli previsti dal decreto; sempre alle Regioni sono affidate le procedure relative ai progetti, compresa la loro approvazione di competenza della Commissione regionale per l'impiego, considerando che anch'essa fa parte dell'Amministrazione regionale in conseguenza del trasferimento di tutti gli organi del mercato del lavoro.

Il decreto innanzitutto definisce i lavori socialmente utili come le attività che hanno per oggetto la realizzazione di opere e la fornitura di servizi di utilità collettiva, mediante l'utilizzo di particolari categorie di soggetti, compatibilmente con l'equilibrio del locale mercato del lavoro; poi individua quattro tipologie di lavori socialmente utili: a) i lavori di pubblica utilità mirati alla creazione di occupazione, in particolare i nuovi bacini d'impiego, che assicurino un rapporto di lavoro regolare, della durata di 12 mesi prorogabili al massimo per due periodi di 6 mesi; b) i lavori socialmente utili mirati alla qualificazione di particolari progetti formativi destinati alla crescita professionale in settori innovativi e che colgano le specificità e le domande provenienti dal territorio; c) lavori socialmente utili per la realizzazione di progetti aventi obiettivi di carattere straordinario, della durata di 6 mesi prorogabili al massimo per altri 6, con priorità per i soggetti titolari di trattamenti previdenziali; d) lavori socialmente utili finalizzati all'utilizzo di lavoratori che usufruiscono di ammortizzatori sociali. I settori nei quali vengono attivati i progetti sono quelli che offrono servizi utili alla collettività, quali i servizi alla persona, salvaguardia e cura dell'ambiente e del territorio, recupero spazi urbani e beni culturali; altri settori ed ambiti possono essere individuati a livello regionale o locale  al fine di promuovere attività vicine al modello imprenditoriale attraverso agevolazioni per l'affidamento di lavori da parte della Pubblica Amministrazione.

I soggetti promotori possono essere le Amministrazioni pubbliche, gli Enti pubblici economici, le società a totale o prevalente partecipazione pubblica e le cooperative sociali e i loro consorzi; i lavoratori occupabili sono quelli che hanno difficoltà d'inserimento nel mercato del lavoro e sono i disoccupati di lunga durata e coloro che hanno usufruito degli ammortizzatori sociali, oltre quelli che percepiscono trattamenti previdenziali.

Le procedure per l'assegnazione dei soggetti alle attività di lavori socialmente utili tengono conto delle diverse tipologie dei progetti, della qualifica posseduta dai lavoratori e del principio delle pari opportunità; inoltre è previsto il ricorso alla selezione fra gli avviati a norma dell'art. 16 della legge n.56/1987, per accertarne l'idoneità al raggiungimento degli obiettivi del progetto ed alle finalità occupazionali, nonché l'eventuale richiesta di assegnazione nominativa per i lavoratori in possesso di qualifiche maggiormente specializzate.

Per favorire la creazione di immediate opportunità occupazionali ai lavoratori impegnati nei progetti, il decreto prevede che le Pubbliche Amministrazioni, al momento dell'approvazione dei progetti, deliberino misure opportune per offrire continuità di lavoro mediante la costituzione di società miste, o l'affidamento a terzi di attività <<uguali, analoghe o connesse>> a quelle già oggetto dei lavori socialmente utili.

Sono previste anche disposizioni che riordinano la normativa in materia di società miste, riducendo il capitale sociale e modificando i requisiti della forza lavoro occupata in esse o presso gli altri datori di lavoro a cui venga attribuita la gestione dei sevizi.

Il decreto in esame elimina la disposizione, contenuta nella legge n.608/1996, che considera la partecipazione ai lavori socialmente utili titolo di preferenza, a parità di punteggio, nei pubblici concorsi.

I progetti di lavori socialmente utili previsti alla lett.d), secondo comma, dell'art.1 del decreto legislativo n.468/1997 possono essere realizzati solo dalle Amministrazioni pubbliche mediante l'utilizzo dei lavoratori <<residenti nel Comune o nell'area della Sezione circoscrizionale per l'impiego dove si svolge la prestazione>>. In questo caso la Pubblica Amministrazione inoltra la richiesta specificando tipo e durata delle prestazioni di attività; la finalità che si persegue non è quella di soddisfare bisogni sociali ben definiti ma di impiegare, anche in attività ordinarie della Pubblica Amministrazione i lavoratori che già percepiscono l'indennità di mobilità o l'integrazione salariale, per un periodo non superiore alla durata di corresponsione del residuo trattamento previdenziale.

Il decreto introduce anche una forma di protezione minima di tutela per i lavoratori adibiti a lavori socialmente utili, anche se ribadisce che la partecipazione ai progetti <<non determina l'instaurazione di un rapporto di lavoro e non comporta la sospensione o la cancellazione dalle liste di collocamento>> e di mobilità. L'orario di lavoro viene uniformato in tutte le ipotesi a 20 ore settimanali e 8 giornaliere, con il diritto all'eventuale importo integrativo nel caso di impegno per un tempo superiore; l'assegno per i lavoratori non percettori di trattamento previdenziale è fissato, come in precedenza, nella somma di lire 800.000 mensili, ma è prevista la rivalutazione annuale nella misura dell'80% della variazione Istat dei prezzi al consumo per le famiglie degli operai ed degli impiegati. L'assegno è cumulabile con redditi modesti, di lavoro autonomo e parasubordinato, nonché di lavoro dipendente a tempo determinato parziale, purché queste attività siano iniziate successivamente all'avvio del progetto. Si ribadisce l'obbligo di assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, però il contratto va stipulato con l'Inail.

La tutela dei lavoratori ricomprende il diritto, con conservazione dell'assegno al godimento di adeguati periodi di riposo, ai permessi per allattamento a norma dell'art. 10 della legge n.1204/1971, ai permessi mensili per accudire i li, anche adottivi, con grave handicap, successivamente al compimento del terzo anno di vita del bambino, alle assenze per malattia, per infortuni e malattie professionali, alla partecipazione alle assemblee organizzate dalle organizzazioni sindacali; le assenze giustificate per motivi personali comportano la sospensione dell'assegno, mentre viene modificato il trattamento economico dovuto alla lavoratrice per i periodi di astensione obbligatoria per maternità.

L'ingiustificato rifiuto da parte del lavoratore di svolgere l'attività assegnata implica l'irrogazione di una sanzione consistente nella perdita del relativo trattamento e nella cancellazione dalle liste.

Le risorse del Fondo per l'occupazione destinate al finanziamento dei lavori socialmente utili vengono ripartite a livello regionale con decreto del Ministro del lavoro in relazione al numero delle persone in cerca di prima occupazione e dei disoccupati.

La disciplina transitoria è destinata ai lavoratori già impegnati da oltre 12 mesi, alla data del 31/12/1997,  in progetti di lavori socialmente utili: questi lavoratori continuano ad essere inseriti nelle liste di mobilità, in presenza di eventuali assunzioni viene stabilita una riserva del 30% dei posti da ricoprire attraverso gli stessi Enti pubblici che hanno gestito i progetti. Nel caso in cui ai lavoratori manchino meno di 5 anni al raggiungimento dei requisiti per il pensionamento può essere richiesto un contributo a fondo perduto pari alla metà dell'onere relativo al perseguimento volontario della contribuzione; un contributo a fondo perduto nel caso venga presentato un progetto di lavoro autonomo e infine la concessione di un contributo aggiuntivo a quelli già vigenti al datore di lavoro che assuma i lavoratori precedentemente coinvolti in progetti.

Le norme finali del decreto prevedono l'abrogazione di tutte le disposizioni in contrasto con esso ed hanno valore per le Regioni e per le Province autonome di Trento e Bolzano.

L'impianto del decreto è coerente con le indicazioni della norma di delega, anche se successivamente alla sua emanazione sono rimaste aperte alcune questioni quali l'inadeguatezza delle risorse finanziarie disponibili in riferimento alla gravità delle emergenze occupazionali nei diversi territori; manca una soluzione per la copertura contributiva e previdenziale ai fini dell'accesso alla pensione; manca, altresì, il riconoscimento al lavoratore impegnato nei progetti a tempo pieno dell'integrazione per le assenze giornaliere dovute a ferie, festività, malattia, mancato riconoscimento motivato dalla non costituzione del rapporto di lavoro.

Con la successiva entrata in vigore del decreto legislativo n.469/1997, che prevede il passaggio delle funzioni e dei compiti relativi al mercato del lavoro alle Regioni e agli Enti locali, l'intera materia relativa ai lavori socialmente utili viene decentrata a livello locale.

Nasce, inoltre, da una direttiva del Presidente del Consiglio, Italia Lavoro cui vengono assegnati compiti relativi all'orientamento ed alla formazione professionale, alla progettazione e gestione di progetti di lavori socialmente utili finalizzati a stabili occasioni di impiego e con particolare riferimento alle società miste, alle cooperative sociali, ai servizi alla persona, alle attività ''non profit'', al lavoro interinale e ad ogni forma di intervento che abbia come obiettivo la promozione dell'occupazione.

Successivamente all'entrata in vigore del decreto legislativo n.468/1997 viene avviata una fase di trasformazione dei lavori socialmente utili in lavori di pubblica utilità; durante questa fase particolare attenzione viene concentrata sulla questione dell'uscita dei soggetti impegnati nei progetti, utilizzando a questo riguardo le norme fissate nell'art. 12 del decreto n.468/1997. Tali norme dettano una speciale disciplina diretta a favorire la ricollocazione lavorativa ovvero il raggiungimento dei trattamenti pensionistici dei lavoratori da più tempo impegnati nei lavori socialmente utili. Gli interventi previsti sono stati successivamente definiti con il decreto interministeriale 21 maggio 1998, con il quale sono state individuate particolari forme di incentivazione alla ricollocazione lavorativa e sono state precisate le modalità di attuazione delle misure relative all'accesso ai pensionamenti anticipati.

Il decreto legislativo 28 febbraio 2000 n.81 viene emanato in base alla delega contenuta nell'art. 45 della legge 17 maggio 1999 n.144 e, in conformità ai criteri di delega, modifica ed integra la normativa contenuta nel decreto legislativo n.468/1997.

Il decentramento istituzionale in materia di mercato e di politiche del lavoro, in precedenza, ha attribuito la competenza in materia di lavori socialmente utili alle Regioni (art. 1, secondo comma, lett.f), decreto legislativo n.469/1997) determinando la necessità di un adeguamento dell'istituto dei lavori socialmente utili.

La pubblicazione di questo decreto segna definitivamente la fine dell'esperienza normativa che ha trasformato i lavori socialmente utili da strumento di sperimentazione avanzata in uno strumento assistenziale per il grande numero di disoccupati che hanno poche possibilità di reinserimento nel mercato del lavoro. Ma con questo provvedimento dovrebbe aprirsi un'ulteriore esperienza diretta alla gestione delle alternative da offrire ai lavoratori coinvolti dal provvedimento.

La normativa contenuta nel decreto n.81/2000 dovrebbe essere finalizzata a trovare, nell'arco di 12 mesi, un'attività lavorativa vera e propria per tutti quei lavoratori che hanno partecipato ai progetti di lavori socialmente utili e che hanno nutrito speranze di regolarizzazione.

I lavoratori interessati da questo provvedimento sono quelli coinvolti nei progetti finanziati al 100% dal Fondo nazionale per l'occupazione e che hanno effettivamente maturato 12 mesi di attività nel biennio '98/'99; questi progetti non avranno più proroghe. In ogni caso è previsto che se le Amministrazioni pubbliche e gli Enti promotori vogliono continuare ad utilizzare i lavoratori socialmente utili devono farsene carico per il 50%: i lavoratori possono continuare la loro attività per un altro anno, però per 6 mesi l'intero ammontare dell'indennità di lire 850.000 che spetta loro è a carico del Fondo nazionale per l'occupazione, per i rimanenti 6 mesi il 50% della stessa cifra deve essere erogato direttamente dall'ente utilizzatore (fermo restando, naturalmente, il contributo del Fondo).

Una novità importante di questo decreto riguarda la ripartizione delle risorse per il finanziamento dei progetti: fino all'emanazione del decreto n.81/2000 il Fondo per l'occupazione trasferiva alle Regioni le somme per finanziare i vari progetti, con la nuova normativa le Regioni possono direttamente trattenere le risorse economiche necessarie.

E' prevista una serie di incentivi, confermando in parte quanto disposto dalla precedente normativa: ai datori di lavoro pubblici e privati è riconosciuto un contributo di 18 milioni di lire per ogni assunzione di lavoratori coinvolti in lavori socialmente utili a tempo pieno ed indeterminato. La medesima somma può essere erogata a coloro che intendono costituire una cooperativa, invece l'assunzione a tempo parziale, inferiore a 30 ore settimanali, è incentivata con un contributo proporzionalmente ridotto alle ore effettivamente lavorate.

Il datore di lavoro che intenda assumere a tempo indeterminato può usufruire di un periodo di formazione, non superiore a 6 mesi, ato dal Fondo nazionale per l'occupazione, senza che questo però implichi l'instaurazione di un rapporto di lavoro; alle aziende è riconosciuta la possibilità di assumere con contratto a tempo determinato. Nel momento in cui le imprese decidono di assumere a tempo indeterminato ricevono l'incentivo di 18 milioni di lire; però, se il rapporto di lavoro non viene trasformato, il lavoratore rientra nella categoria dei "riservatari": se rifiuta un'occupazione a tempo determinato superiore a tre mesi, lo stesso lavoratore decade da ogni diritto.

7. ATIPICITA' DELLE FATTISPECIE INTRODOTTE DALLA DISCIPLINA RELATIVA AI LAVORI SOCIALMENTE UTILI: ASSENZA DELL'INSTAURAZIONE DI UN RAPPORTO DI LAVORO SUBORDINATO

Uno degli aspetti più rilevanti della disciplina dell'istituto dei lavori socialmente utili, che viene ad assumere un rilievo particolare in materia di Diritto del lavoro, è la qualificazione giuridica del tipo legale del rapporto di lavoro socialmente utile.

La qualificazione giuridica di tale rapporto ha delle conseguenze sulla tutela giurisdizionale e sulla disciplina ad esso applicabile, considerando, altresì, la difficoltà di procedere ad una ricostruzione unitaria delle diverse ipotesi previste dal legislatore per il fatto che gli interventi normativi in tale materia si sono succeduti in modo piuttosto frammentario ed essi sono stati sollecitati prevalentemente dall'esigenza di gestire l'emergenza occupazionale, che ha assunto dimensioni drammatiche e rappresenta ormai una costante del mercato del lavoro.

Nell'evoluzione normativa di tale istituto è possibile registrare una tendenza progressiva dei lavori socialmente utili ad evolversi da strumento di razionalizzazione della spesa pubblica a sostegno del reddito dei cassaintegrati e dei lavoratori in mobilità a strumento che si rende disponibile ai disoccupati di lunga durata o ai giovani in attesa di primo impiego per ottenere un trattamento economico a fronte dello svolgimento di attività di utilità sociale.

Le due fattispecie di lavoro socialmente utile, quella relativa a lavoratori che già percepiscono un trattamento di sostegno al reddito e quella relativa ai disoccupati che non lo percepiscono, hanno una giustificazione diversa all'interno dell'ordinamento: la prima è riconducibile alla funzione previdenziale, mentre la seconda è riconducibile alla funzione assistenziale. Nel primo caso la finalità dei lavori socialmente utili è quella di rispondere all'interesse pubblico di razionalizzare la spesa pubblica di sostegno al reddito dei cassaintegrati e dei beneficiari dell'indennità di mobilità; nel secondo caso il lavoro socialmente utile ha la funzione di attribuire un trattamento economico (assistenziale, appunto) ai disoccupati che non potrebbero beneficiare di alcuna tutela economica contro la disoccupazione in seguito all'esaurimento dei limiti temporali di concessione del trattamento o a causa della carenza di una previsione legislativa di tutela.

Il problema della qualificazione giuridica del rapporto di lavoro socialmente utile scaturisce dalla definizione legislativa di esso contenuta nella normativa esistente in materia di lavori socialmente utili: facendo un excursus, si può chiaramente osservare che il legislatore ha sempre precisato e sottolineato, sin dall'art. 1 bis della legge n.390/1981, che <<l'utilizzazione di lavoratori in attività socialmente utili non determina l'instaurazione di un rapporto di lavoro>> tra i soggetti utilizzatori e i lavoratori coinvolti nei progetti, rendendo vana in tal modo qualsiasi rivendicazione, da parte del lavoratore occupato, circa la sussistenza di un rapporto di lavoro subordinato, dal quale derivano le garanzie costituzionali del lavoro dipendente.

L'occupazione in lavori socialmente utili non può essere ricondotta alla fattispecie tipica del lavoro subordinato, con essi il legislatore introduce nel nostro ordinamento una nuova e peculiare fattispecie di lavoro, non riconducibile né allo schema del lavoro subordinato prestato a norma dell'art. 2094 del codice civile, né a quello del lavoro autonomo prestato a norma dell'art. 2222 del codice civile, né a quello della c.d. parasubordinazione[35], né i rapporti di lavoro socialmente utile possono essere considerati come sottotipo di rapporto di lavoro subordinato. Possono essere definiti come una forma straordinaria di occupazione che deve servire a facilitare una pronta rioccupazione dei lavoratori in rapporti di lavoro ordinari o in nuove attività d'impresa. Si tratta, infatti, di una fattispecie di lavoro che si colloca al di fuori della sfera economica nell'ambito della quale si svolgono quelle relazioni economiche e di scambio che caratterizzano il mercato del lavoro.

Secondo un prevalente orientamento della Giurisprudenza costituzionale la subordinazione e l'insieme delle tutele che l'ordinamento ad essa ricollega non possono riscontrarsi in tutte le circostanze in cui si verifichi <<lo svolgimento di fatto di un'attività di lavoro connotata da elementi di subordinazione>>, poiché occorre fare riferimento al <<tipo di interessi cui l'attività è funzionalizzata ed il corrispondente assetto di situazioni giuridiche in cui è inserita>>.

Più specificamente la Corte Costituzionale ritiene che sono due le condizioni dal concorso congiunto delle quali scaturisce quella forma di subordinazione che determina l'applicazione delle tutele del lavoro e, in particolare, quelle riguardanti la retribuzione: <<l'alienità del risultato per il cui conseguimento la prestazione di lavoro è utilizzata e l'alienità dell'organizzazione produttiva in cui la prestazione si inserisce>>. In assenza di almeno una di queste condizioni non si può parlare di lavoro subordinato poiché viene meno il conflitto di interessi individuali delle parti che, invece, costituisce l'elemento caratterizzante della subordinazione.

Sulla base di queste specificazioni si può conseguentemente affermare che il lavoro socialmente utile non viene a conurare un rapporto di lavoro subordinato secondo l'orientamento della Corte Costituzionale, perché la prestazione non viene resa nell'interesse dell'imprenditore secondo la disposizione contenuta nell'art. 2094 del codice civile. Nel rapporto di lavoro socialmente utile si realizza un interesse diverso da quello tipico del contratto di lavoro subordinato poiché tale interesse è esterno al soggetto impegnato nel progetto di lavori socialmente utili ed il soggetto preposto alla gestione di tale progetto; non viene a concretizzarsi quel rapporto economico-sociale al quale la Costituzione ricollega la tutela del lavoro subordinato. Nel rapporto di lavoro subordinato il lavoratore si inserisce nell'organizzazione predisposta dal datore di lavoro, deve sottoporsi alle direttive tecniche, al controllo ed al potere disciplinare dell'imprenditore, dipende esclusivamente da un solo datore di lavoro.

In riferimento ai lavori socialmente utili si parla di attività lavorativa svolta secondo modalità definite "non di mercato", in quanto essa non riconducibile allo schema negoziale tipico del lavoro subordinato a norma dell'art. 2094 del codice civile, il quale definisce tale quel tipo di lavoro prestato <<alle dipendenze e sotto la direzione del datore di lavoro>>, venendo a mancare, quindi, l'essenziale requisito dello scambio lavoro-retribuzione.

I lavori socialmente utili possono essere ricondotti nell'ambito di quelle attività lavorative orientate alla soddisfazione di un bisogno sociale e le cui prestazioni sono rese in vista di un'utilità sociale da realizzarsi non nell'interesse del soggetto che riceve ed organizza la prestazione lavorativa, bensì nell'interesse della collettività destinataria del risultato conseguito con il concorso di tale prestazione, interesse che non è del datore di lavoro, poiché non è rimesso alla sua individuazione e valutazione, ma viene selezionato e, quindi, assume rilievo dal punto di vista giuridico poiché esso viene soddisfatto da un soggetto estraneo al rapporto di lavoro; con l'utilizzo dei lavoratori socialmente utili il datore di lavoro non mira a perseguire i propri scopi produttivi per poterne trarre profitto.

Lo scambio che in vario modo viene a realizzarsi in esecuzione di prestazioni che caratterizzano le attività socialmente utili e che coinvolgono i beneficiari dei trattamenti di Cassa integrazione guadagni straordinaria o di mobilità e i soggetti privi di tali trattamenti, riguarda l'erogazione di un sussidio o di un'indennità e lo svolgimento di un lavoro socialmente utile.

La non riconducibilità della fattispecie dei lavori socialmente utili allo schema del rapporto di lavoro subordinato può essere spiegata facendo riferimento alla complessa struttura di tale istituto ed alle diverse finalità per il perseguimento delle quali ha trovato applicazione nel nostro ordinamento. Innanzitutto l'occupazione in attività socialmente utile rappresenta una forma di protezione sociale imposta dagli artt.2, 3 e 38 della Costituzione, che sanciscono rispettivamente il dovere di

solidarietà sociale, i principi di equità ed il diritto del lavoratore ad ottenere i mezzi adeguati alle sue esigenze di vita[36]: in questo modo lo Stato viene a sostituirsi parzialmente al mercato nella creazione della domanda di lavoro, creando una sorta di forma alternativa al lavoro subordinato e perseguendo l'interesse pubblico a coinvolgere in attività socialmente utili quei soggetti destinati all'inattività e quindi all'emarginazione (cassaintegrati, lavoratori in mobilità e inoccupati) .

L'interesso pubblico viene ulteriormente perseguito attraverso una forma di assistenza economica ai soggetti disoccupati privi di sostegno al reddito e attraverso il tentativo di razionalizzazione delle prestazioni previdenziali per quei lavoratori che godono di tali trattamenti.

Risulta chiaramente che l'istituto dei lavori socialmente utili presenta una connotazione pubblicistica ed una matrice solidaristica, tali da escludere la rilevanza dello scambio tra prestazione di lavoro e indennità economica, che pure si realizza ma che non consente, dal punto di vista giuridico, di individuare la funzione economico-sociale dell'istituto stesso.

La funzione di questo istituto consiste piuttosto nell'utilizzazione, per fini di pubblica utilità, di energie lavorative non sfruttabili nell'ordinario mercato del lavoro: ciò consente di attenuare le oggettive disparità di trattamento esistenti tra coloro che sono afflitti dalla stessa situazione di bisogno a seconda che rientrino o meno nelle categorie provviste di una specifica tutela economica come quella realizzata attraverso l'erogazione dell'indennità di mobilità o dell'integrazione salariale; inoltre al disoccupato viene procurata un'occasione di lavoro socialmente utile che gli consente di ottenere un trattamento economico nella forma del sussidio pubblico che, comunque, non rappresenta il corrispettivo per la prestazione resa ma un vero e proprio trattamento di disoccupazione.

Per la qualificazione giuridica dei lavori socialmente utili occorre, inoltre, fare una distinzione tra il modello del lavoro oneroso e il modello del lavoro volontario[38]: all'interno del primo modello il lavoratore cassaintegrato o il lavoratore in mobilità risultano titolari di due rapporti, di cui uno con l'azienda nell'ambito della quale è stata sospesa la loro attività lavorativa, l'altro con lo Stato dal quale ricevono il trattamento di Cassa integrazione guadagni straordinaria e l'indennità di mobilità ed in base al quale viene loro chiesto di svolgere un'attività socialmente utile attraverso un soggetto gestore del progetto. Con il soggetto che gestisce il progetto socialmente utile, che può anche coincidere con quello che lo promuove, ed il lavoratore adibito a tale progetto non viene ad instaurarsi alcun tipo di rapporto di lavoro; tra questi due soggetti esiste solo un rapporto di natura previdenziale perché il soggetto gestore altro non è che un soggetto che agisce come strumento interno all'organizzazione statale per il conseguimento di finalità socialmente utili. Quindi, tutti gli atti giuridici posti in essere dal soggetto gestore nei confronti del lavoratore socialmente utile devono essere ricondotti in capo allo Stato: viene esclusa l'instaurazione di un rapporto di lavoro subordinato perché già esiste giuridicamente un rapporto di lavoro tra Stato e lavoratore.

Il rifiuto del lavoratore di eseguire la prestazione socialmente utile implica la decadenza dal trattamento previdenziale come sanzione, proprio perché il rapporto che si instaura tra il soggetto gestore e il lavoratore si inserisce nella struttura del rapporto previdenziale esistente con lo Stato; per cui la prestazione socialmente utile non implica la corresponsione del trattamento previdenziale, ma viene utilizzata per giustificarne la continua corresponsione.

Nel modello del lavoro volontario non esiste in capo al lavoratore alcun rapporto previdenziale a differenza di quanto avviene nel modello di lavoro oneroso; inoltre non sussiste nessun obbligo del lavoratore di eseguire la prestazione socialmente utile, poiché egli può liberamente scegliere di partecipare ai progetti e, di conseguenza, beneficiare del relativo sussidio. Non può sicuramente parlarsi di volontariato, né lo svolgimento della prestazione da parte del lavoratore impegnato in attività socialmente utili è gratuito, perché è pur sempre correlato alla corresponsione del sussidio previsto dalla legge. Il lavoratore partecipa ai progetti di lavori socialmente utili poiché comunque le sue prestazioni trovano giustificazione in un corrispettivo, ma, nonostante ciò, anche nel modello di lavoro volontario bisogna escludere l'instaurazione di un rapporto di lavoro subordinato tra il lavoratore socialmente utile ed il soggetto utilizzatore, sebbene sia possibile individuare alcuni elementi che lo caratterizzano. Anche qui il soggetto gestore si pone come strumento interno all'organizzazione dello Stato per la coordinazione dei lavori socialmente utili, quindi, anche in questo caso, occorre soffermarsi sull'analisi del rapporto esistente tra il lavoratore e lo Stato e non tra il lavoratore ed il soggetto gestore. Sebbene tale rapporto presupponga l'esecuzione di una prestazione di utilità sociale in cambio di un sussidio economico, esso non può essere ricondotto alla fattispecie prevista dall'art. 2094 del codice civile perché prescinde da una funzione economico-sociale. Come già sottolineato, il lavoro socialmente utile si svolge al di fuori di una logica di mercato per cui esso non è retto dal principio di proporzionalità, che presuppone lo scambio tra lavoro e retribuzione; esso consiste nello svolgimento di un'attività socialmente utile che consente di offrire un servizio utile alla collettività, non al mercato, alle cui regole si sottrae. Ed è per questo che il rapporto di lavoro socialmente utile può essere definito atipico, considerando, altresì, che il lavoratore non cessa dal suo stato di disoccupazione. La prestazione lavorativa resa nell'ambito di un progetto non costituisce oggetto di un atto di autonomia negoziale, inteso, quest'ultimo, come manifestazione di volontà diretta a soddisfare gli interessi dei soggetti che offrono la propria opera o ne assumono la direzione. Ancora più specificamente, la prestazione lavorativa di un'attiva socialmente utile non costituisce oggetto di un contratto di lavoro indipendente ed autonomo rispetto al rapporto previdenziale, al quale esso risulta collegato.

C'è anche chi considera il rapporto di lavoro socialmente utile come accessorio al rapporto previdenziale[39] e chi, invece, ritiene che la prestazione di lavoro socialmente utile sia una condizione d'ammissibilità alla fruizione del trattamento previdenziale sia nell'ipotesi di Cassa integrazione guadagni straordinaria e mobilità, sia in quella di lavoratori privi del trattamento di disoccupazione.

Queste differenti posizioni possono venire ad assumere rilevanza ai fini della tutela giurisdizionale: infatti, se il rapporto di lavoro socialmente utile viene qualificato come condizione di ammissibilità alla fruizione del trattamento previdenziale o come rapporto accessorio allo stesso trattamento previdenziale, in caso di controversia competente sarebbe il Pretore del lavoro, in quanto giudice del rapporto previdenziale a norma dell'art. 442 c.p.c.. Se, invece, si considera il rapporto di lavoro socialmente utile come rapporto interno a quello previdenziale già intercorrente tra lo Stato e il lavoratore utilizzato nel progetto, Giudice competente sarebbe sempre il Pretore del lavoro, ma in quanto giudice del rapporto di lavoro a norma dell'art. 409 c.p.c.

In ogni caso, nell'utilizzazione di lavoratori sospesi in Cassa integrazione guadagni, di lavoratori in mobilità e di disoccupati nelle diverse tipologie di lavori socialmente utili analizzate non sussiste la causa negoziale di scambio tra lavoro e retribuzione.

Non potendo ricondurre, dunque, il rapporto di lavoro socialmente utile alla fattispecie tipica del lavoro subordinato, conseguentemente bisognerebbe escludere l'applicabilità delle tutele che trovano specifico riconoscimento nella Costituzione; anche se, in realtà, la natura giuridica di tale rapporto non esclude l'applicazione di quelle tutele fondamentali previste dal nostro ordinamento per qualsiasi forma di lavoro e che prescindono dallo status di lavoratore subordinato.

Nonostante venga costantemente ribadito dalla normativa che l'utilizzazione dei lavoratori in progetti di lavori socialmente utili non determina l'instaurazione di un rapporto di lavoro, tuttavia si può rilevare che la disciplina in materia appare sostanzialmente unitaria, perché non tiene conto, ai fini dell'applicazione degli istituti in essa previsti, della diversa tipologia dei soggetti utilizzati; pertanto, sia per i lavoratori in Cassa integrazione guadagni straordinaria, sia per i lavoratori in mobilità o che godono del sussidio speciale di disoccupazione, sia per i disoccupati di lunga durata è prevista una disciplina organica dello speciale rapporto di utilizzazione e si applicano a tutti le medesime disposizioni.

Il legislatore ha direttamente disciplinato il diritto del lavoratore socialmente utile all'astensione dal lavoro ed alla conservazione del trattamento percepito in tutti i casi di impedimento della prestazione previsti dalla legge per i lavoratori subordinati: malattia, infortunio, maternità e servizio militare; inoltre i periodi di godimento dei sussidi erogati durante l'utilizzazione nelle attività socialmente utili vengono riconosciuti d'ufficio per il conseguimento del diritto alla pensione e per la determinazione dell'importo della pensione stessa. Ai lavoratori cassaintegrati è riconosciuto il diritto all'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali. Il Ministero del lavoro ha previsto, con le Circolari del 26 maggio 1995 n.66 e del 19 gennaio 1996 n.1, il diritto a riposi compensativi nell'ipotesi di utilizzazione <<oltre il normale orario>> e il diritto al sussidio anche nei periodi necessari a reintegrare il dispendio di energie psico-fisiche; la particolare connotazione del rapporto di lavoro socialmente utile porta ad escludere il riconoscimento di trattamenti economici aggiuntivi rispetto a quelli previsti nell'ipotesi di prestazione di lavoro eseguite oltre il normale orario di lavoro.

Il trattamento economico dei lavoratori impegnati in progetti di lavori socialmente utili non ha natura retributiva ma previdenziale ed è per questa ragione che esso deve essere valutato non alla stregua dei principi di sufficienza e proporzionalità contenuti nell'art. 36 della Costituzione, ma secondo il criterio di adeguatezza alle esigenze di vita del lavoratore sancito dall'art. 38 della Costituzione.

Per quanto riguarda gli aspetti non direttamente disciplinati dal legislatore alcuni ritengono applicabile la disciplina civilistica sulle obbligazioni in generale integrata con i principi generali dell'ordinamento giuridico. Da ciò deriva che l'adempimento delle obbligazioni delle parti viene valutato sulla base dei principi generali della correttezza e della buona fede a norma degli artt. 1175 e 1375 del codice civile; il lavoratore socialmente utile è anche tenuto al rispetto del dovere della diligente esecuzione della prestazione a norma dell'art. 1176 del codice civile, ma non è tenuto al rispetto del dovere di fedeltà, tipico del lavoratore subordinato, nei confronti del soggetto gestore che si avvale della sua prestazione.

Nell'ipotesi di inadempimento delle prestazioni lavorative si ritengono applicabili le disposizioni contenute nell'art. 1453 e ss. del codice civile, tenendo conto dell'importanza dell'inadempimento, considerando che non risultano applicabili le sanzioni disciplinari previste nei confronti dei lavoratori dipendenti.

Neppure nell'ipotesi di utilizzazione di lavoratori in Cassa integrazione guadagni straordinaria si riconosce in capo al datore di lavoro, che ha proceduto alla sospensione del rapporto di lavoro, un potere direttivo e di controllo nei suoi confronti. Infatti, in questa ipotesi il lavoratore cassaintegrato impiegato in lavori socialmente utili non esegue la prestazione in esecuzione del contratto di lavoro sospeso, bensì in esecuzione del progetto socialmente utile al quale il datore di lavoro è estraneo. Però gli è comunque riconosciuto il potere di valutare il comportamento del lavoratore in esecuzione della prestazione di lavoro socialmente utile: infatti, nell'ipotesi in cui il lavoratore sia inadempiente nei confronti del soggetto utilizzatore, il datore di lavoro che lo ha sospeso potrebbe licenziarlo per giusta causa, in quanto si ritiene che venga leso il rapporto fiduciario intercorrente tra i due[41]. La Giurisprudenza ha riconosciuto come giusta causa di licenziamento il comportamento del lavoratore che risulti estraneo al rapporto di lavoro e che, pur non rappresentando inadempimento contrattuale, tuttavia altera il rapporto fiduciario con il datore di lavoro.

Si ritiene che la disciplina civilistica debba essere integrata con i principi generali che l'ordinamento pone a tutela di ogni forma di lavoro; non si ritiene, invece, sia possibile ricorrere ad un'applicazione analogica delle disposizioni poste a garanzie del rapporto di lavoro subordinato.

Secondo altri il potere direttivo e di controllo spetta al soggetto gestore, che lo esercita in nome e per conto dello Stato, che è il vero titolare del rapporto di lavoro e che eroga i trattamenti previdenziali e sociali per mezzo dell'Inps. Altrimenti non si spiegherebbe neppure l'obbligatorietà per il lavoratore del suo impiego nei lavori socialmente utili e risulterebbe, altresì, difficile per il soggetto gestore assegnare le mansioni ai lavoratori impegnati in attività socialmente utili in funzione delle esigenze del progetto da realizzare. Però, ciò non vuol dire che il soggetto gestore abbia un potere illimitato sul lavoratore e sulla scelta dei soggetti da occupare.

Il potere disciplinare compete allo Stato che può ricorrere all'applicazione dell'art. 2106 del codice civile ed all'applicazione dell'art. 7 dello Statuto dei lavoratori (sanzioni disciplinari), in quanto titolare del rapporto previdenziale, in quanto finanziatore del progetto e in quanto garante degli interessi della collettività; in questo caso il soggetto che gestisce i progetti socialmente utili può solo dare avvio ad un procedimento disciplinare, non esercitare i poteri disciplinari[43].

Vengono riconosciuti anche i diritti sindacali, tra cui il diritto di associazione sindacale, che implica il riconoscimento del diritto di sciopero il cui esercizio, però, produce delle conseguenze negative sul trattamento economico corrisposto dallo Stato. In materia di sciopero si ritiene applicabile specificamente la normativa sugli scioperi nei servizi pubblici essenziali contenuta nella legge n.146/1990, poiché si ritiene che, consistendo i lavori socialmente utili in attività che si svolgono nei settori di pubblica utilità, essi possono venire a coincidere con quelle stesse aree che riguardano i servizi pubblici essenziali.

Una delle prime pronunce in materia di qualificazione giuridica del rapporto di lavoro socialmente utile è la sentenza della Pretura di Voghera del 30 aprile 1997[44], in riferimento all'applicabilità dell'istituto del comporto per malattia, con la quale il Pretore del lavoro, ritenutosi competente a giudicare a norma dell'art. 409, n.3, c.p.c., chiamato a giudicare la legittimità del recesso da un rapporto di lavoro socialmente utile, giustificato da una lunga malattia del lavoratore, ha qualificato il rapporto intercorrente tra il lavoratore impegnato nel progetto socialmente utile e il soggetto che utilizza la sua prestazione, come rapporto di lavoro parasubordinato; in assenza di disciplina contrattuale applicabile, ha determinato il periodo di comporto secondo equità a norma dell'art. 2110 del codice civile. Nell'applicazione di questa norma il Giudice fa riferimento alla disposizione contenuta nell'art. 1 bis, quarto comma, della legge n.390/1981, espressamente richiamato dalla legge n.608/1996, la quale prevede che <<i lavoratori avviati a servizi o opere di pubblica utilità hanno diritto all'astensione dal lavoro in tutti i casi di inesigibilità della prestazione previsti dalla legge in relazione al rapporto di lavoro subordinato>>: ciò rende applicabile l'art. 2110 del codice civile che, tra l'altro stabilisce che, in assenza di norme che determinino la durata del comporto, spetti al Giudice determinare secondo equità la durata. Pertanto, nel caso di specie, l'assenza dal lavoro per malattia ai lavoratori deve essere garantita la continuazione dello speciale rapporto, pur senza diritto all'integrazione. L'ipotesi di malattia è regolata unicamente dall'art. 2110 del codice civile , che prevede determinati eventi come cause legittimamente impeditive della prestazione lavorativa, sottraendole sia alla disciplina generale in materia di contratti (artt. 1256 e 1464 c.c.), sia al regime limitativo della facoltà di recesso del datore di lavoro. In questo caso il datore di lavoro non può risolvere il rapporto fino a quando l'assenza del lavoratore non si protragga oltre il termine (c.d. periodo di comporto) previsto dalla legge, dal contratto collettivo, dagli usi ovvero, in mancanza, secondo equità. Tale norma risulta applicabile in questo caso specifico, proprio sulla base della disposizione contenuta nell'art. 1 bis, quarto comma, della legge n.390/1981. Bisogna anche prendere in considerazione il fatto che in questa causa il ricorrente sostiene che la malattia da cui era affetto era conseguenza di infortunio sul lavoro e pertanto l'Ente locale che lo aveva utilizzato nel progetto di lavori socialmente utili non poteva recedere fino alla cessazione della malattia stessa. Al riguardo, la Giurisprudenza ritiene che, nel caso in cui le assenze del lavoratore dipendano da malattia professionale o dipendano da infortunio sul lavoro, esse devono essere calcolate nel periodo di comporto, a meno che la malattia professionale e l'infortunio sul lavoro derivino dalla nocività dell'ambiente di lavoro e il datore di lavoro risulta inadempiente per inosservanza delle disposizioni contenute nell'art. 2087 del codice civile.

Inoltre, nella determinazione del periodo di comporto, il Giudice deve tenere anche conto della particolarità del rapporto di lavoro in esame e delle sue stesse finalità. Infatti, sappiamo che, facendo riferimento alle diverse disposizioni legislative, i lavori socialmente utili da un lato hanno la funzione di evitare la dispersione di risorse umane, che risultano ancora in grado di rendersi proficue sul mercato del lavoro, limitando, allo stesso tempo, la permanenza a carico dello Stato che corrisponde trattamenti economici; dall'altro lato consentono agli uffici pubblici, ed in particolare agli Enti locali, di sopperire alle carenze di organico, poiché non possono procedere all'assunzione di nuovo personale per motivi di bilancio.

In questo specifico caso il progetto aveva una durata di 12 mesi, per cui il Giudice considera equo, tenendo presenti le finalità che i lavori socialmente utili perseguono, fissare in 30 giorni il periodo di comporto e, conseguentemente, considera legittimo il recesso dell'Amministrazione nel caso di superamento dello stesso. Pertanto il ricorso viene rigettato[45].

Le considerazioni svolte in riferimento alla qualificazione giuridica del rapporto di lavoro socialmente utile portano a soffermare l'attenzione sul profilo soggettivo della prestazione di lavoro resa nell'ambito della realizzazione di un progetto di lavori socialmente utili, considerando che sussiste l'obbligo di svolgere i lavori socialmente utili per i soggetti beneficiari dei trattamenti di Cassa integrazione guadagni straordinaria e dell'indennità di mobilità ed un loro rifiuto determina l'estinzione del diritto ai rispettivi trattamenti previdenziali; mentre per i soggetti privi di tali trattamenti previdenziali non sussiste alcun obbligo, l'impiego in attività socialmente utili è facoltativo e deriva da una domanda del soggetto interessato o da una sua dichiarazione di disponibilità.

La previsione legislativa dell'obbligo di svolgere il lavoro socialmente utile potrebbe destare dubbi di legittimità costituzionale della norma, poiché essa limita il fondamentale diritto alla libertà di contrarre l'obbligazione lavorativa; tali dubbi possono essere subito allontanati, se si considera che il legislatore, sancendo quest'obbligo, intende dare attuazione ad una serie di valori costituzionali, tra i quali il dovere del cittadino di svolgere <<un'attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società>>, sancito nell'art. 4, secondo comma, della Costituzione. Tuttavia, il mancato rispetto di questo valore da parte del lavoratore può essere punito soltanto con delle sanzioni indirette, perché la posizione giuridica in cui si trova il lavoratore è una situazione giuridica attiva alla quale non corrisponde alcun diritto altrui a pretendere il comportamento doveroso; per cui egli si trova in una posizione giuridica soggettiva dalla quale, più che un obbligo a svolgere i lavori socialmente utili, discende un onere, il cui mancato rispetto implica la perdita della corresponsione del trattamento economico e la cancellazione dalla lista di mobilità. Non può derivare alcun obbligo risarcitorio o responsabilità del lavoratore, né si può fare ricorso all'esecuzione in forma specifica

Nel caso dei lavoratori privi di tali trattamenti previdenziali e dei giovani in cerca di una prima occupazione, non sussistendo alcun obbligo (inteso come onere) a svolgere i lavori socialmente utili, si ritiene che occorre accertare se il lavoratore sia titolare di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo ad essere inserito nel progetto. Innanzitutto non sussiste un obbligo dell'Amministrazione o degli Enti ad avviare progetti di lavori socialmente utili, ma essi ne hanno la possibilità, quindi non può parlarsi di diritto soggettivo perfetto del lavoratore privo di trattamenti previdenziali a svolgere lavori socialmente utili; inoltre i progetti presentati devono comunque ottenere l'approvazione degli organi competenti.

L'obbligo del lavoratore privo di trattamenti previdenziali all'esecuzione della prestazione di lavoro socialmente utile sorge solo nel momento in cui l'autorità competente emana l'atto amministrativo di approvazione del progetto, atto dal quale deriva altresì il diritto dello stesso lavoratore alla percezione del trattamento economico. Prima dell'emanazione di tale atto amministrativo il lavoratore è semplicemente titolare di un interesse legittimo affinché l'Amministrazione ne disponga l'avviamento. I lavoratori che ritengano di essere stati illegittimamente esclusi da un progetto di lavori socialmente utili possono fare ricorso al Giudice amministrativo per ottenere l'annullamento dell'atto, in quanti titolari di un interesse legittimo; non possono, invece, proporre azione risarcitoria davanti al Giudice ordinario, in quanto essa presuppone la lesione di un diritto soggettivo.

CONCLUSIONI

Il piano d'indagine sin qui svolto può essere completato riportando i dati forniti dal Ministero del lavoro nella ''Relazione semestrale sull'andamento dell'utilizzo dei lavoratori impegnati in lavori socialmente utili'', dati che fanno riferimento, appunto, al numero dei lavoratori concretamente impegnati in progetti locali di lavori socialmente utili su tutto il territorio nazionale nel corso del 1998, sulla base dei finanziamenti predisposti dal Governo.

Si prende come punto di riferimento di analisi il 1998, anno topico per la realizzazione dei progetti di lavori socialmente utili, perché è l'anno di entrata in vigore del decreto legislativo n.468/1997, che segna l'avvio dell'opera di riordino della normativa in materia di lavori socialmente utili; è un anno, il 1998, che rappresenta l'anello di congiunzione fra la normativa di reiterazione emanata fra il 1994 e il 1995 e riordinata, in modo tra l'altro non forte e risoluto, dalla legge n.608/1996, e la normativa di revisione della materia, che viene a soddisfare l'esigenza di riordino e di una riforma radicale.

Già alla fine del 1995, con le varie modifiche introdotte ad ogni reiterazione di decreto, che comportavano l'inserimento di lavoratori in mobilità in progetti di lavori socialmente utili, si trovavano impegnate 57.090 unità di lavoratori.

Nel corso del 1998 si è proceduto ad impartire disposizioni circa l'attuazione dei progetti di lavori socialmente utili con le Circolari del 12 febbraio 1998 n.19 e n.20, relative ad una prima ripartizione dei fondi per 153 miliardi, e con la Circolare del 20 marzo 1998 n.38 per l'effettuazione del monitoraggio di tutti i progetti di lavori socialmente utili e dei soggetti impegnati. Inoltre è stata sottoposta alla Conferenza unificata Stato-Regioni-Autonomie locali la ripartizione dei finanziamenti per 1.000 miliardi per il 1998, sulla base delle disposizioni di cui all'art. 1, settimo comma, del decreto legge 20 maggio 1993 n.148, convertito dalla legge 19 luglio 1993 n.236 e all'art. 11, primo comma, del decreto legislativo 1 dicembre 1997 n.468, assegnati dal Fondo per l'occupazione per finanziare i progetti di lavori socialmente utili sia regionali che interregionali-nazionali. In seguito è stato emanato un decreto di ripartizione dei fondi per i lavoratori c.d. transitori.

Dalla ''Relazione semestrale sull'andamento dell'utilizzo dei lavoratori impegnati in lavori socialmente utili'' del 1998 risulta che, nel primo trimestre, quindi in data 31 marzo 1998, è stato coinvolto in progetti di lavori socialmente utili locali un totale di 87.566 lavoratori, mentre nel secondo trimestre, quindi in data 30 giugno 1998, il totale dei lavoratori impegnati è di 86.736; nel primo trimestre il numero dei lavoratori sussidiati impegnati è di 78.625, nel secondo trimestre è di 77.648 lavoratori sussidiati. Nel primo trimestre il numero dei lavoratori provenienti da trattamenti previdenziali, ossia i lavoratori già usufruenti del sussidio in precedenti progetti di lavori socialmente utili e lavoratori iscritti al collocamento da oltre 24 mesi, è di 58.942; nel secondo trimestre è di 58.711 lavoratori. Dai dati, inoltre, è possibile osservare che di tutti questi lavoratori la più alta percentuale è costituita da lavoratori maschi con un'età compresa tra i 40 e i 49 anni e vengono impegnati con la qualifica di operaio.

Il numero dei disoccupati di lunga durata che non hanno mai beneficiato di trattamenti previdenziali e dei lavoratori iscritti nelle liste di mobilità non percettori di indennità nel primo trimestre è di 16.444, nel secondo è di 16.027 lavoratori ed hanno in prevalenza un'età compresa tra i 30 e i 39 anni con la qualifica di operaio.

Il numero dei lavoratori percettori di indennità di mobilità nel primo trimestre del 1998 e di 8.433, nel secondo trimestre è di 8.362 lavoratori; di essi il numero più elevato è costituito da lavoratori maschi che hanno 50 anni e oltre, con la qualifica di operaio.

I lavoratori percettori del trattamento di Cassa integrazione guadagni straordinaria impegnati in progetti locali di lavori socialmente utili sono, nel primo trimestre, 508; mentre nel secondo trimestre sono 753 ed in entrambi i casi hanno da 40 a 49 anni, sono maschi ed hanno la qualifica di operaio.

I lavoratori cessati dai trattamenti di Cassa integrazione guadagni e mobilità nel corso dell'utilizzazione in progetti di lavori socialmente utili e successivamente impegnati con sussidio in data 31 marzo 1998 risultano essere 2.308, mentre in data 30 giugno 1998 risultano essere 2.149; anch'essi, in prevalenza, con un'età compresa tra i 40 e i 49 anni, maschi e con la qualifica di operaio.

Infine i gruppi di lavoratori espressamente individuati nei progetti formulati con riferimento a crisi aziendali di settore o di area nel primo trimestre comprendono un numero di 931 lavoratori, nel secondo trimestre ne comprendono 761; sono in maggior numero lavoratori maschi da 40 a 49 anni e possiedono la qualifica di operaio.

Dalle tabelle riprodotte nella ''Relazione semestrale sull'andamento dell'utilizzo dei lavoratori impegnati in lavori socialmente utili'' ed elaborate su dati forniti dalle Direzioni regionali del lavoro, in collaborazione con le Agenzie regionali per l'impiego, risulta chiaramente che i maggiori finanziamenti sono stati predisposti dal Governo per le Regioni del Sud (in proporzione, naturalmente, alla popolazione), dove risulta coinvolto il maggior numero di lavoratori in progetti di lavori socialmente utili in possesso di una bassa qualifica e la percentuale più elevata risulta comunque costituita da lavoratori maschi che hanno un'età compresa tra i 40 e i 49 anni e che provengono da trattamenti previdenziali.

I dati del 1998 relativi al numero dei lavoratori dimostrano chiaramente che vi è stata una concreta ed efficace applicazione della normativa di revisione della materia e risulta che vi è stato l'intento del Governo di agire in quelle zone dell'Italia meridionale dove è particolarmente drammatica l'emergenza occupazionale, a differenza di un Nord d'Italia dove, al contrario, attualmente c'è carenza di manodopera qualificata e non.

Sempre nel corso del 1998 sono stati rinnovati i progetti di lavori socialmente utili precedentemente avviati, con convenzioni ai sensi dell'art. 5, quarto comma, del decreto legislativo n.468/1997: fra questi vi rientrano il ''Progetto parchi'', presso il Ministero dell'ambiente, che prevede attività di manutenzione del territorio protetto e gestione di aree di riserva naturalistica, con il coinvolgimento di 918 unità di lavoratori; il ''Progetto polis'', presso il Comune di Roma, per la manutenzione del patrimonio artistico, culturale e monumentale con il coinvolgimento di 1.941 unità di lavoratori. Poi è prevista una serie di progetti interregionali da rinnovare con convenzione entro il corso del 1998, sempre ai sensi dell'art. 5, quarto comma, del decreto legislativo n.468/1997.

Il Ministero del lavoro si è impegnato a collaborare con i soggetti promotori di lavori socialmente utili e, sulla base di questa collaborazione, è stato avviato in tutto il Paese un processo di trasformazione dei lavori socialmente utili in lavori di pubblica utilità, con la creazione di impresa sotto forma di società miste, di cooperative e di consorzi. Al riguardo è possibile citare, sempre sulla base dei dati forniti dal Ministero del lavoro in riferimento all'anno 1998, alcuni esempi di sbocchi occupazionali creati tramite lo strumento dei lavori socialmente utili. Il progetto interregionale promosso dal consorzio di cooperative sociali c.g.m. (consorzio nazionale della cooperazione di solidarietà sociale ''Gino Mattarelli'' soc. coop. sociale a.r.l.) per le attività di servizi e cura alle persone: al termine della prima esperienza di attività socialmente utile riguardante 649 persone, circa il 60% dei soggetti impegnati ha trovato stabile inserimento lavorativo attraverso l'associazione a cooperative sociali già esistenti ovvero attraverso la costituzione di nuove attività imprenditoriali; il progetto interregionale promosso dal Dipartimento della protezione civile (valutazione del rischio sismico dell'edilizia civile-circa 700 unità di lavoratori): è previsto che circa il 50% dei soggetti inseriti nel progetto, giovani ingegneri e architetti formati dal C.N.R. durante lo svolgimento delle attività di lavori socialmente utili, ha ricevuto incarichi professionali da parte delle Ferrovie dello Stato S.p.a. per la verifica del rischio sismico della rete ferroviaria; il progetto interregionale promosso dal Ministero dell'ambiente per lo smaltimento ecologico degli elettrodomestici dismessi, con impiego di 663 unità di lavoratori: è prevista la stabilizzazione lavorativa dei soggetti impegnati mediante la costituzione di piattaforme ecologiche sul territorio nazionale per il trattamento degli elettrodomestici dismessi.

Non è possibile procedere ad un bilancio dei progetti attivati sulla base della normativa vigente perché sono attualmente in corso in regime di proroga.

Non ritengo opportuno esprimere un giudizio, sia esso positivo o negativo, sulla validità della scelta politica che ha portato all'applicazione dell'istituto dei lavori socialmente utili; penso sia sufficiente attenersi ai dati numerici che testimoniano indubbiamente una concreta applicazione della normativa, non certo una sua disapplicazione.

Si è avuto modo di osservare che l'istituto dei lavori socialmente utili nasce come formula d'impiego per i lavoratori in Cassa integrazione guadagni straordinaria e in mobilità: il progressivo aumento dei lavoratori estromessi dal sistema produttivo a causa di crisi e ristrutturazione di grandi fabbriche e realtà produttive, l'incapacità di ricollocare tali categorie nel mercato del lavoro, inducono il Governo e le parti sociali a lanciare i lavori socialmente utili come strumento di reinserimento o di inserimento nel mondo del lavoro e come modalità innovativa di sostegno al reddito. Non nascono nell'ambito di una politica di Welfare ma come misura di workfare: lavoro di utilità collettiva in cambio dell'assistenza. Nascono con la finalità di razionalizzare la spesa pubblica e con la prevalente finalità di disincentivare il ricorso all'assistenza pubblica; vengono utilizzati come strumento di politica attiva del lavoro al fine di favorire il reinserimento dei disoccupati nel mondo del lavoro attraverso esperienze idonee a migliorarne la professionalità; vengono utilizzati, inoltre, come uno strumento in grado di sopperire alla carenza strutturale della domanda di lavoro da parte delle imprese per consolidare e allargare l'occupazione attraverso l'offerta di lavori ''fuori mercato'': si tenga presente, al riguardo, anche la normativa a favore dei giovani inoccupati.

I lavori socialmente utili non possono, a mio parere, essere considerati come strumento che consenta di superare il problema dell'emergenza occupazionale; in ogni caso si dovrebbero maggiormente sfruttare i corsi di qualificazione professionale a favore di lavoratori coinvolti nei progetti e fare in modo che risultino complementari allo svolgimento delle attività socialmente utili, dando ai lavoratori la possibilità di trovare nuovi sbocchi occupazionali, in riferimento alla professionalità acquisita, nel mondo del lavoro ordinario, eliminando la precarietà che caratterizza il rapporto di lavoro socialmente utile ed assicurando tutte quelle tutele che il nostro ordinamento prevede per i lavoratori. Nuovi sbocchi occupazionali potrebbero essere creati (come in effetti è avvenuto) nello stesso settore dei lavori socialmente utili: è previsto che le cooperative sociali gestiscano lavori socialmente utili e presentino nuovi progetti a condizione che il 50% dei lavoratori impegnati nel precedente progetto venga assunto o divenga socio lavoratore; si potrebbe favorire la creazione e lo sviluppo di un vero e proprio mercato dei lavori socialmente utili attraverso l'intervento di ure imprenditoriali.

Per fare in modo che i lavori socialmente utili vengano effettivamente utilizzati come strumento di politica attiva del lavoro, occorre che si proceda ad un riassetto del sistema di sicurezza sociale favorendo la redistribuzione della ricchezza. Lo Stato deve contribuire a favorire il reinserimento sociale di quei soggetti destinatari di sussidi pubblici, condizionando la corresponsione di questo trattamento allo svolgimento di un'attività utile alla collettività.

Per favorire l'occupazione stabile dei lavoratori già impegnati nei lavori socialmente utili occorre anche creare nuovi bacini d'impiego in quelle stesse aree in cui si svolgono i lavori socialmente utili e che costituiscono il terzo settore: servizi alla persona, servizi per migliorare la qualità della vita, servizi culturali e del tempo libero, sevizi per la tutela ambientale. Si tratta di settori che lo Stato non riesce a gestire a causa del deficit pubblico ma che potrebbero avere una gestione non pubblica di stampo imprenditoriale: in questo si tratterebbe di creare nuove attività di impresa che favoriscano il perseguimento di finalità produttive, il reinserimento sociale ed occupazionale dei lavoratori coinvolti in progetti socialmente utili e favoriscano lo sviluppo economico del Paese. Ma viene spontaneo porsi una domanda: quale imprenditore sarebbe disposto ad investire in un settore che non gli assicuri profitti ragguardevoli di fronte ai nuovi scenari che la competizione globale impone?

Il terzo settore potrebbe trovare una possibilità di sviluppo soltanto attraverso la predisposizione di strumenti finanziari che consentano un'adeguata offerta dei servizi; non potendo lo Stato garantire tale forma di finanziamento a causa delle ristrettezze del bilancio pubblico, bisognerebbe puntare su un finanziamento privato. A tal proposito bisognerebbe favorire un'attivazione degli Enti pubblici territoriali affinché predispongano un programma fiscale basato sulla riscossione coattiva dei tributi, dai quali trarre i finanziamenti per i lavori socialmente utili. Naturalmente è necessario che lo Stato provveda a sostenere i costi iniziali richiesti per la creazione di queste nuove ure imprenditoriali, costi che potrebbero essere sostenuti chiedendo finanziamenti al Fondo sociale europeo e al Fondo nazionale per l'occupazione. Inoltre, lo sviluppo dei nuovi bacini d'impiego deve essere predisposto anche tenendo conto delle diverse realtà territoriali e quindi favorendo le aree del nostro Paese maggiormente depresse.

Bisogna prendere atto del fatto che la normativa in materia, nonostante i ripetuti interventi legislativi, è disorganica perché risulta costituita da norme fatte di sperimentazioni, di emergenze, di proroghe, di aggiustamenti; occorrerebbe, piuttosto, una norma che facesse uscire dalla condizione di assistenzialità il tema dei lavori socialmente utili e consentisse il loro inserimento in una logica di imprenditorialità. Si deve impedire che i lavoratori coinvolti in progetti di lavori socialmente utili vengano posti ai margini della società e, quindi, bisogna pensare a come operare per il loro reinserimento e passare dal prolungamento degli ammortizzatori sociali alla realizzazione di lavori concreti: la Pubblica Amministrazione (Enti locali) potrebbe, ad esempio, affidare in outsourcing lavori e/o attività proprie a imprese no profit create da lavoratori socialmente utili attraverso finanziamenti agevolati erogati dallo Stato.

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Decreto legge 8 febbraio 1995 n.31

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Decreto legge 2 agosto 1996 n.404

Decreto legge 1 ottobre 1996 n.510

Legge 28 novembre 1996 n.608

Decreto legge 25 marzo 1997 n.67

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Legge 24 giugno 1997 n.196

Decreto legge 7 agosto 1997 n.280

Decreto legislativo 1 dicembre 1997 n.468

Decreto legislativo 23 dicembre 1997 n.469

Decreto interministeriale 21 maggio 1998 n.5201

Legge 17 maggio 1999 n.144

Decreto legislativo 28 febbraio 2000 n.81

Circolare 20 luglio 1984 n.87

Circolare 26 maggio 1995 n.1

Circolare 12 febbraio 1998 n.19

Circolare 12 febbraio 1998  n.20

Circolare 20 marzo 1998 n.38

Circolare 27 luglio 1998 n.100

Circolare 26 luglio 1999 n.61

Circolare 6 agosto 1999 n.166

Ringraziamenti

Sono tante le persone che mi hanno seguito e dalle quali ho ricevuto un confortante sostegno durante il mio percorso formativo universitario, che si è concluso con la stesura del presente scritto.

Il mio primo ringraziamento va al Prof. Luigi Montuschi che, assegnandomi lo svolgimento di questa ricerca, mi ha dato la possibilità di prendere atto di quella che è la realtà del mondo e del mercato del lavoro, con la quale presto entrerò in contatto, e di tutte quelle problematiche che ruotano attorno ad essa. Realtà che, durante il corso degli studi universitari, non ho avuto la possibilità di analizzare in tutte le sue sfaccettature.

Un altro ringraziamento per l'aiuto di natura pratica ricevuto nella ricerca del materiale normativo e nella ricerca dei dati citati, va al Sig. Giovanni Panichi, che svolge la sua attività di analisi e osservazione del mercato del lavoro, fornendo assistenza tecnica in materia di programmazione delle politiche attive del lavoro, nell'ambito di Abruzzo Lavoro, un Ente strumentale della Regione Abruzzo, istituito con la legge regionale n.76 del 1998, attivo da febbraio 2000, in cui sono confluiti l'Agenzia regionale per l'impiego e l'Osservatorio regionale sul mercato del lavoro.

Un ultimo ringraziamento, ma sicuramente non meno importante, va a tutte quelle persone legate a me affettivamente, a cominciare dalla mia famiglia e dai miei genitori, che con questo corso di studi universitari mi hanno dato la possibilità di ''crescere'' e di confrontarmi, dandomi continuamente fiducia, incoraggiandomi ed infondendomi quei saldi valori che mi hanno aiutato a sciogliere i numerosi dubbi sorti di fronte a scelte difficili e che so che continueranno ad essermi d'aiuto nell'affrontare scelte che in futuro saranno ancora più difficili.

Un pensiero particolarmente affettuoso va ai miei comni d'avventura universitaria, ma soprattutto a quelle che ora sono diventate le mie ''comne di vita'', con le quali ho condiviso i momenti più belli ed emozionanti, nonché quelli più dolorosi e tristi, e con le quali sto condividendo le scelte difficili che la conclusione del ciclo universitario implica. Momenti che non torneranno più, che non potrò condividere con nessun altro, ma che sicuramente rimarranno vivi nel mio ricordo.