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INTRODUZIONE: ORIGINI E SVILUPPO DEL PROCESSO DI INTEGRAZIONE EUROPEA



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INTRODUZIONE: ORIGINI E SVILUPPO DEL PROCESSO DI INTEGRAZIONE EUROPEA


1. Esperienze di integrazione secondo il metodo della cooperazione intergovernativa.


L'ideale di un'Europa unita risale al XIX secolo. L'origine concreta dell'inizio dell'integrazione europea è da individuarsi alla fine della seconda guerra mondiale. Inizialmente coinvolge solo l'Europa occidentale (gli Stati dell'Europa orientale fanno riferimento infatti all'Unione Sovietica). Dopo il 1989 e 1991 si estende all'intero continente.

L'integrazione dell'Europa occidentale segue due metodi:

- cooperazione intergovernativa (tradizionale)

- metodo comunitario (innovativo)





1) Cooperazione intergovernativa: gli Stati partecipanti cooperano tra loro come soggetti sovrani, creando apposite strutture per organizzare tale cooperazione. Caratteristiche:

- prevalenza di organi di Stati: seguono le direttive degli Stati cui appartengono.

- prevalenza del principio di unanimità: tutti hanno il diritto di veto.

- assenza/rarità del potere di adottare atti vincolanti: le deliberazioni hanno per lo più natura di raccomandazioni.


Questo metodo è stato seguito in diversi settori anche attraverso la creazione di organizzazioni di tipo regionale (hanno inciso sulla nascita e sullo sviluppo dell'Ue):

a) nel settore della cooperazione militare nascono:

- Unione dell'Europa Occidentale (UEO): composta da un totale di 28 Stati (di cui 10 membri a pieno titolo, altri partecipano come osservatori, altri godono dello status di membri associati). Organo principale è il Consiglio composto dai rappresentanti permanenti degli Stati o dai ministri degli Esteri e della Difesa. Rivitalizzata nel 1984 è divenuta lo strumento attraverso cui attuare la componente relativa alla sicurezza e alla difesa comune della PESC (prospettiva abbandonata nel 1991);

- Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico (NATO): non è un'organizzazione europea in senso geografico ma il teatro d'operazione più importante è costituito dal territorio degli Stati dell'Europa occidentale. L'organo principale è il Consiglio del Nord Atlantico, composto dai rappresentanti permanenti o dai ministri degli Esteri e Difesa, o dai capi di Stato e di Governo.

b) nel settore dell'integrazione economica nasce:

- Organizzazione europea per la Cooperazione economica (OECE): nasce dall'esigenza di coordinare gli aiuti destinati all'Europa dal Piano Marshall, fra tutti gli Stati beneficiari. L'organo principale è il Consiglio, composto da un rappresentante per ogni Stato membro. Può emanare anche decisioni vincolanti per gli Stati membri. Esauritasi la funzione originaria, l'OECE avrebbe dovuto trasformarsi in una zona di libero scambio: alcuni Stati optano per forme di integrazione ancora più spinte, nascono quindi le tre Comunità europee, mentre altri restano nell'ottica di una semplice zona di libero scambio, istituendo l'EFTA (Stati EFTA + Stati CE formano la SEE, lo spazio economico europeo).

L'OECE si trasformerà in OCSE (organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico): con obiettivi di cooperazione economica globale e non più regionale.

c) nel settore della cooperazione politica, culturale e sociale nasce:

- Consiglio d'Europa: organo principale è il Comitato dei ministri, composto dai ministri degli Esteri degli Stati membri o dai loro rappresentanti permanenti. Strumento di azione principale consiste nel predisporre e favorire la conclusione di convenzioni internazionali tra gli Stati membri (atti che necessitano di ratifica per essere attuati). Le convenzioni concluse in seno a questa organizzazione sono numerose: la più rilevante è la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (Roma, 1950). L'Unione Europea è vincolata al rispetto dei diritti da essa enunciati (ex art. 6,par 2 TUE).


2. L'integrazione secondo il metodo comunitario: le origini.


2)metodo comunitario: risponde all'esigenza di superare il principio dell'unanimità e attribuire maggiore autonomia alle organizzazioni. Caratteristiche:

- prevalenza degli organi di individui: rappresentano se stessi e compiono scelte in modo indipendente (indipendenza sancita nei Trattati istitutivi)

- prevalenza del principio maggioritario: deliberazioni a maggioranza (di solito qualificata). Vincolano anche gli Stati che hanno votato contro l'approvazione.

- ampiezza del potere di adottare atti vincolanti: non solamente atti di natura raccomandatoria ma atti vincolanti che creano obblighi a carico degli Stati membri.

- sistema di controllo giurisdizionale di legittimità: nei confronti degli atti delle istituzioni.


La nascita del metodo comunitario è tradizionalmente fatta risalire al 9 maggio 1950 (Giornata dell'Europa). A quel giorno risale la Dichiarazione Schuman: parla di un'Europa organizzata e vitale che sorgerà attraverso realizzazioni concrete che creino una solidarietà di fatto (c.d. Europa dei piccoli passi). La proposta contenuta nella Dichiarazione Schuman viene accolta:


- nasce la Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio (CECA) istituita con il Trattato di Parigi del 1951.Vi aderiscono Francia, Germania, Belgio, Lussemburgo, Paesi Bassi e Italia (c.d. Piccola Europa). Essa istituisce un mercato comune del carbone e dell'acciaio (libero scambio, divieto di discriminazioni, divieto di sovvenzioni e aiuti statali alle imprese). Dal punto di vista istituzionale la CECA si basa su quattro istituzioni: l'Alta Autorità (penetranti poteri deliberativi: decisioni,pareri,raccomandazioni), il Consiglio speciale dei ministri (funzioni consultive), un'Assemblea comune (riunisce i rappresentanti dei Parlamenti nazionali, con funzioni consultive) e la Corte di giustizia (controllo giurisdizionale su atti e comportamenti delle istituzioni). Si tratta di un ente sovranazionale, infatti la CECA ha il potere di vincolare oltre gli Stati membri anche soggetti degli ordinamenti interni (imprese del settore carbo-siderurgico).




- nasce la Comunità Europea di Difesa (CED): istituita a Parigi nel 1952. Prevede un organo indipendente (Commissariato) al quale spetta il comando unificato delle forze armate di tutti gli Stati membri. Stesse istituzioni della CECA. Questo avrebbe comportato il trasferimento immediato di sovranità dagli Stati membri alla CED. Tuttavia il progetto è fallito.


- viene firmato a Roma nel 1957 il Trattato che istituisce la Comunità Economica Europea (TCE) e il Trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica (CEEA), detta anche Euratom.(in seguito al Trattato sull'Unione Europea firmato a Maastricht nel '92,il TUE,la denominazione della maggiore delle tre Comunità è mutata in Comunità Europea,CE) Le comunità diventano così tre. Struttura di entrambe le comunità rispecchia quella della CECA (Commissione, Consiglio, Assemblea e Corte di giustizia). Tuttavia diverso è l'equilibrio istituzionale: il TCE è un trattato quadro, le discipline in esso contenute, riguardano tutti i settori dell'economia, pertanto si limita spesso all'enunciazione di obiettivi e principi che devono essere poi attuati attraverso atti normativi. Per cui risulta un potere legislativo delle istituzioni CE (mentre le istituzioni della CECA hanno un potere amministrativo,trattato legge). L'organo principale non può essere un'autorità indipendente (la Commissione) ma è infatti il Consiglio, a cui spetta l'adozione degli atti (normativi soprattutto).


3. Lo sviluppo dell'integrazione comunitaria europea: l'unificazione del quadro istituzionale e l'allargamento a nuovi Stati membri.


Dopo i Trattato di Roma il quadro dell'integrazione comunitaria europea comincia a risultare complesso: tre Comunità distinte ciascuna con proprie istituzioni e regole. Emerge quindi la necessità di semplificare la struttura: l'obiettivo è la fusione delle tre Comunità (ancor oggi non completamente raggiunto). Questo processo di fusione consta di tre tappe:

- nei Trattati di Roma viene anche firmata la Convenzione su alcune istituzioni comuni delle Comunità europee: riguarda Assemblea parlamentare e Corte di giustizia.

- Trattato istitutivo di un Consiglio e una Commissione unici delle Comunità europee firmato a Bruxelles nel 1965.

- scaduto il Trattato CECA (nel 2002) e non essendo stato rinnovato, anche settore carbo-siderurgico rientra nel campo di applicazione del mercato comune generale disciplinato dal TCE.

I tre Trattati istitutivi prevedono una procedura che permette l'adesione di ulteriori Stati europei. Ora sono 27 Stati membri (in partenza erano 6). Emerge la necessità di una riforma istituzionale radicale.


4. Segue: la riduzione del deficit democratico.


L'istituzione dotata di maggiori poteri è il Consiglio, composto dai rappresentanti del Governo degli Stati membri. In esso è rappresentato il potere esecutivo di ciascuno Stato membro (non quello legislativo). La struttura istituzionale comunitaria non risponde ai principi sui quali sono basati gli stati moderni (principio deldemocrazia - Le elezioni - I gruppi parlamentari - Il governo - La Corte Costituzionale" class="text">la democrazia parlamentare). Tuttavia il progressivo ampliamento dei poteri dell'istituzione parlamentare europea è avvenuto per tappe: i Trattati di bilancio (Lussemburgo e Bruxelles) hanno avuto l'effetto di attribuire al Parlamento europeo ampi poteri circa l'approvazione del bilancio unificato delle tre Comunità. Nel 1976 viene introdotto il suffragio universale diretto per l'elezione dei membri del Parlamento, che diventa l'unica istituzione comunitaria con legittimazione democratica. Molte sono state le iniziative per favorire una riforma in chiave maggiormente federalista, dal Progetto Spinelli all'Atto Unico Europeo (AUE), del 1986. Quest'ultimo introduce due novità:

a)la procedura di parere conforme, che rende necessario l'assenso parlamentare;

b)la procedura di cooperazione, che permette al Parlamento di influire sulle deliberazioni del Consiglio.

Con il Trattato sull'Unione Europea (TUE), firmato a Maastricht nel 1992 viene introdotta la procedura di codecisione, che in sostanza realizza un sistema bicamerale, nel quale ogni atto è ascrivibile al Consiglio e al Parlamento. Infine con il Trattato di Amsterdam, del 1997 viene esteso il campo di applicazione della procedura di codecisione.




5. Segue: la riemersione della dimensione intergovernativa.


Viene istituito il Consiglio europeo, per far fronte alle difficoltà incontrate dal Consiglio (istituzione comunitaria composta dai ministri) nel risolvere questioni di grande rilevanza politica, che necessitano del consenso delle massime cariche politiche. È la suprema istanza politica incaricata di dare l'impulso necessario allo sviluppo dell'integrazione europea e di definire gli orientamenti politici generali. È composto dai Capi di Stato e di Governo degli Stati membri, assistiti dai ministri degli Esteri e dal Presidente della Commissione. Le riunioni ordinarie sono due. Le deliberazioni (che si estrinsecano nelle conclusioni della Presidenza) sono assunte all'unanimità.

La riemersione della dimensione intergovernativa si è manifestata anche nel campo delle deliberazioni del Consiglio: il TCE prevede numerosi casi in cui il Consiglio deliberi a maggioranza (raramente) semplice o (molto più spesso) maggioranza qualificata. Questo sistema di deliberazione non era applicabile immediatamente ma solo allo scadere di un periodo transitorio. Alla scadenza gli Stati manifestarono resistenze contro il principio maggioritario. La soluzione giunse con il Compromesso di Lussemburgo, nel 1966: qualora un membro del Consiglio invochi la presenza di un'interesse nazionale particolarmente forte riguardo alla proposta, la discussione procede per un ragionevole lasso di tempo per pervenire a soluzioni che possano essere adottate da tutti i membri. La prassi applicativa ha prodotto la rinuncia del Consiglio a deliberare a maggioranza qualificata, tutte le volte che si tratti di questioni di importanza rilevante anche per un solo Stato membro.

Con il Compromesso di Ioannina del 1994 si stabilisce che, di fronte ad una minoranza non sufficiente ad impedire la maggioranza qualificata ma pur sempre importante (tra 23 e 25 voti), il Consiglio non passi subito al voto,ma prosegua la discussione per un tempo ragionevole, al fine di raggiungere una soluzione che raccolga una maggioranza superiore al minimo necessario per l'approvazione.

In conclusione: il principio di maggioranza non è stato rinnegato ma fortemente ridimensionato, al fine di cautelare gli Stati messi minoranza.


6. Segue: dalle Comunità europee all'Unione Europea.


Anche l'introduzione dell'Unione Europea quale realtà che incorpora le Comunità europee e le altre forme di cooperazione tra Stati comunitari, avviene secondo il metodo intergovernativo. Gli Stati membri avvertono progressivamente il bisogno di estendere la loro cooperazione in settori inizialmente non rientranti nel campo di applicazione dei Trattati istitutivi (in molti casi modifiche al TCE, con conseguenti nuove competenze alla CE). Nuovi settori vengono così assoggettati ai principi del metodo comunitario: per ognuno di essi vi sono modalità di esercizio particolari, tuttavia i principi del metodo comunitario sono, almeno in parte, rispettati.

Nel settore della politica estera generale, si assiste a forme di cooperazione tra Stati comunitari, collegate con l'attività della Comunità, ma svolte secondo il metodo della cooperazione intergovernativa. Art. 30 AUE: disciplina la Cooperazione Politica Europea (CPE) in materia di affari esteri. La CPE si svolge in maniera del tutto indipendente rispetto alla cooperazione comunitaria (prevista soltanto una forma di coordinamento tra l'azione comunitaria e l'azione CPE a cura della Presidenza del Consiglio).

Successivamente il TUE trasforma la CPE in Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) e le affianca la Cooperazione in materia di Giustizia e affari interni (GAI).

PESC, GAI più le tre Comunità europee (di allora) vengono ricondotte ad una realtà comune, l'Unione Europea, al cui sviluppo le varie componenti sono chiamate a contribuire (Ue composta da tre pilastri: cooperazione comunitaria, PESC e GAI). I tre pilastri sono distinti ma funzionalmente legati: vengono gestiti da un quadro istituzionale unico: Consiglio, Commissione, Parlamento europeo. Queste istituzioni operano nell'ambito di tutti e tre i settori (diverse sono però le modalità di azione per ciascuno di essi).

Con il Trattato di Amsterdam e, seppur in maniera minore, con il Trattato di Nizza prosegue la tendenza volta all'assimilazione dei tre pilastri: trasferimento di molte materie dalla GAI alla cooperazione comunitaria (nella GAI permane la sola Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale), l'introduzione parziale nella PESC e GAI di alcuni principi caratterizzanti la cooperazione comunitaria (maggioranza qualificata), assimilazione degli atti GAI a quelli tipici comunitari, introduzione della Corte di giustizia nella GAI.


7. Segue: l'Europa a più velocità.


Purtroppo la progressiva riconduzione al metodo comunitario delle forme di cooperazione che in passato avevano carattere puramente intergovernativo ha avuto come prezzo una certa contaminazione dello stesso metodo comunitario. Nel TCE si sono infiltrate così soluzioni dal sapore chiaramente intergovernativo, in palese contrasto con le caratteristiche originarie. Esempio di ciò è dato dal crescente ruolo che viene riservato nel pilastro comunitario al Consiglio europeo, ma soprattutto, dal ricorso sempre più frequente a forme di cooperazione differenziata, così detta perché applicabile ad un numero ristretto di Stati membri (Europa a geometria variabile,o a più velolcità). Talvolta quindi si preferisce rinunciare all'idea di un'integrazione uguale per tutti e permettere agli Stati che lo volessero, di andare avanti senza gli Stati contrari. Primo esempio del fenomeno si è realizzato in ambito non comunitario. Si tratta dell'Accordo di Schengen (1985), finalizzato a ridurre drasticamente i controlli fisici sulle persone alle frontiere, con misure di accomnamento per coordinare la politica di immigrazione da Paesi terzi e la polizia degli stranieri (vi aderiscono inizialmente solo 5 Stati membri, altri vi aderiranno più tardi). Altro esempio è costituito dall'Accordo sulla politica sociale, con il quale vengono assegnati maggiori poteri in questo campo alle Comunità (opposizione del Regno Unito). Successivi esempi sono forniti dall'Unione Economica Europea (UEM) (alcuni Stati non sono ammessi a causa del mancato rispetto dei parametri, altri non hanno voluto aderire), e altri si sono moltiplicati con il Trattato di Amsterdam: misure comunitarie nel settore dei visti, diritto di asilo,immigrazione e circolazione dei cittadini di paesi terzi (non vincolano Gran Bretagna e Danimarca).



Da segnalare infine, l'istituto della Cooperazione rafforzata, anche questo introdotto dal Trattato di Amsterdam: è un istituto di applicazione generale che permetterà l'adozione di iniziative di integrazione comunitaria limitate ad alcuni Stati membri.


8. Gli sviluppi futuri dell'integrazione europea: il Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa.


Si è visto come negli ultimi decenni le riforme dei Trattati si sono succedute in maniera incalzante (AUE nel '86, TUE nel '92, Trattato di Amsterdam nel '97 e il Trattato di Nizza nel 2001). Con il TUE inizia una prassi: inserire in ciascun trattato di revisione una clausola che fissa l'anno di convocazione della CIG per approvare un ulteriore riforma.

Nel Trattato di Nizza, sono allegate due Dichiarazioni:

- Dichiarazione relativa all'allargamento dell'Unione Europea (definisce la composizione di alcuni organi e istituzioni una volta completato l'ingresso dei nuovi Stati membri)

- Dichiarazione relativa al futuro dell'Europa: delinea un percorso per avviare un dibattito più approfondito e più ampio sul futuro dell'Unione Europea (v. punti relativi alle questioni del dibattito). Inoltre stabilisce l'adozione da parte del Consiglio europeo, a Laeken nel dicembre 2001, di una dichiarazione contenente iniziative appropriate.

Dichiarazione di Laeken: documento che si occupa di definire con più precisione le questioni da risolvere. Convoca una Convenzione con il compito di esaminare le questioni essenziali del futuro dell'Unione e ricercare le soluzioni possibili. La Dichiarazione prevede che,terminati i lavori, la Convenzione dovrà redigere un documento finale che costituirà il punto di partenza della Conferenza intergovernativa che prenderà le decisioni finali.

Nel luglio del 2003 la Convenzione trasmette il progetto di Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa. Nel giugno 2004 viene raggiunto l'accordo finale su un testo del Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa , successivamente firmato a Roma nell'ottobre dello stesso anno. Esso si presenta come un nuovo trattato (quelli precedenti sono formalmente abrogati, ad eccezione del trattato CEEA. Non si è quindi raggiunto l'obiettivo di unificare completamente le Comunità). Il testo è diviso in quattro parti (448 articoli, 36 Protocolli, 50 Dichiarazioni allegate):

1) norme generali (competenze, istituzioni, atti, cittadinanza, vita democratica..)

2) riproduzione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea

3) disposizioni del TCE e del TUE non collocate nella prima parte (vi sono qui modifiche rilevanti, novità anche circa il contenuto)

4) norme generali finali (procedura di revisione ordinaria ed entrata in vigore).


9. Segue: la mancata entrata in vigore della Costituzione.


Art. IV-447 par. 1 Costituzione: 'il presente Trattato è ratificato dalle Alte Parti Contraenti conformemente alle rispettive norme costituzionali'.

Dichiarazione relativa alla ratifica del trattato: 'decorsi due anni dalla firma del trattato e 4/5 degli Stati membri abbiano ratificato mentre uno o più Stati membri abbiano incontrato difficoltà nelle procedure di ratifica, la questione è deferita al Consiglio europeo'. L'ipotesi si è verificata: il Consiglio europeo ha deciso una pausa di riflessione fino al primo semestre del 2007 (in seguito all'esito negativo dei due referendum in Francia e Paesi Bassi).

Possibili soluzioni per superare il voto negativo degli elettori di Francia e Olanda sono:

- rinegoziazione del Trattato, apportando modifiche così da sciogliere le riserve;

- sottoposizione a ratifica della sola prima parte del Trattato;

- entrata in vigore del Trattato solo per gli Stati membri che sono disponibili a ratificarlo.

Tutte ora sembrano impraticabili, tuttavia non è escluso che, decorso un ragionevole lasso di tempo, la prima soluzione possa essere tentata: la convocazione di una nuova CIG, eventualmente preceduta da una nuova Convenzione, dovrebbe però snellire il testo e focalizzarlo sui problemi di urgente risoluzione.









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