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Amministrazione delle Prestazioni



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Amministrazione delle Prestazioni

Le funzioni di regolazione e l’uso di poteri autoritari da parte delle amministrazioni pubbliche non bastano a garantire l’esistenza delle persone e dei gruppi sociali o a far si che le libertà siano strumento di sviluppo effettivo delle persone e i  diritti sociali siano realizzati nella massima misura possibile, infatti per il raggiungimento di tali fini è anche necessario che le persone possano trarre beneficio dall’uso di cose che non posseggono e possano fruire di attività materiali di loro utilità la cui prestazione non potrebbero autonomamente procurarsi. Infatti da sempre i pubblici poteri hanno svolto una funzione di prestazione tramite i c.d. Servizi Pubblici. Bisogna in primo luogo ricordare che la locuzione pubblico servizio è rilevante per il diritto penale perchè il codice penale conura specifici reati contro la pubblica amministrazione in quanto siano commessi da un Pubblico Ufficiale oppure da un incaricato di un pubblico servizio. A tali effetti sono considerati pubblici ufficiali quelli che esercitano una pubblica funzione legislativa, giudiziari o amministrativa, invece si considera incaricato di un pubblico servizio colui che a qualunque titolo presta un pubblico servizio cioè un’attività disciplinata nelle stesse forme della pubblica funzione ma caratterizzata dalla mancanza dei poteri tipici di quest’ultima con esclusione dello svolgimento di semplici mansioni di ordine e della prestazione di opera meramente materiale.




I servizi pubblici essenziali

Sono considerati servizi pubblici essenziali quelli contenuti nell’elenco della legge n. 146/1990 ed l’articolo 43 della Costituzione dispone che determinate imprese o categorie di imprese che si riferiscono a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio possono essere riservate o trasferite, mediante espropriazione, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti a fini di utilità generale, in tal modo autorizzando la costituzione di monopoli pubblici di produzione e distribuzione di certi servizi.

Servizi a fruizione collettiva e servizi a fruizione individuale

I primi sono servizi diretti a soddisfare interessi della collettività nel suo complesso come ad esempio la difesa militare, i secondi sono servizi diretti a soddisfare gli specifici interessi dei singoli componenti della collettività come ad esempio i servizi di trasporto o i servizi sanitari. I servizi del primo tipo sono un compito tradizionale dei pubblici poteri ed in particolare dello Stato moderno mentre i secondi sono esperienza più recente del walfare State.

Dal punto di vista giuridico non è sufficiente distinguere i servizi a fruizione collettiva dai quelli a fruizione individuale ma occorre considerare separatamente tra questi ultimi almeno 3 categorie: i servizi economici, i servizi sociali e i servizi burocratici.

Servizi economici

Possono intendersi tutti i servizi suscettibili di sfruttamento economico, nel senso di servizi che possono essere prodotti e distribuiti nel mercato così da trarne un profitto e che pertanto possono essere oggetto di un’impresa. I servizi economici si distinguono agevolmente da una parte in servizi sociali e cioè dai servizi alla persona che richiedono prestazioni adatti a specifici bisogni delle persone e dai servizi burocratici la cui produzione può essere standardizzata.


La concezione tradizionale del servizio pubblico e la liberalizzazione

I pubblici poteri quando ritenevano che certi servizi economici fossero di interesse pubblico decidevano di provvedere alla loro gestione, tale gestione poteva essere diretta o indiretta. Nel primo caso provvedeva l’amministrazione con propri organismi, nel secondo caso, alle prestazioni del pubblico servizio provvedevano delle imprese private ma per concessione delle amministrazioni pubbliche e senza che altre imprese potessero far loro concorrenza. Tal modo di intendere i servizi pubblici è risultato incompatibile con il trattato della comunità europea che esige il rispetto delle regole della concorrenza dettate dall’art.81 ovvero esige la Liberalizzazione anche nei servizi pubblici. Per far ciò il trattato prevede che sia possibili l’emanazione di apposite direttive e raccomandazioni come ad esempio le direttive con cui è stato attuato il frazionamento della ENEL s.p.a. inoltre una recente disposizione costituzionale l’art.118 stabilisce che i pubblici poteri nazionali favoriscono l’autonoma iniziativa sei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà e quindi ove l’interesse risulti generale può essere soddisfatto con attività private svolte autonomamente. Può avvenire però che i pubblici poteri individuino come interesse pubblico la soddisfazione di taluni interessi, di tutti i cittadini o di determinate categorie, che non è assicurata dalle pur esistenti attività economiche private liberamente esercitate descritta come l’incapacità del mercato di soddisfare i bisogni sociali. In tal caso possono venire imposte alle imprese che esercitano tali attività misure regolatorie specifiche dirette ad assicurare la desiderata soddisfazione dell’interesse pubblico. Inoltre vengono normalmente regolati la qualità delle prestazioni ed i corrispettivi richiesti agli utenti. Peraltro per attività di questo genere, se svolte per incarico dei pubblici poteri, sono anche consentite deroghe alla concorrenza, ed infatti il trattato comunitario ammette tali deroghe a favore di imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale e nei limiti in cui l’applicazione delle norme sulla concorrenza sarebbe di ostacolo all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della missione affidata alle imprese stesse. Parlandosi però di servizi di pubblica utilità essendo privati possono andare in contro ad eventi come l’impotenza del mercato e quindi non sarà sufficiente che i pubblici poteri si limitino alla regolazione di tale attività ma sarà necessario prendere misure organizzative necessarie ad assicurare che il servizio sia prestato tramite o i contratti di servizio o le imprese pubbliche e i servizi in house. I contratti di servizio sono contratti che vengono stipulati con le imprese private con cui vengono obbligate a gestire il servizio. L’impresa pubblica è invece un impresa ovvero un entità che anche se distinta dall’amministrazione pubblica è soggetta ad un controllo dell’amministrazione, soluzione ammissibile da parte del trattato CE soltanto nel caso in cui vi sia un assenza di imprese private disponibili ad assumersi l’obbligo di svolgere l’attività.

Come abbiamo visto quindi ai pubblici poteri ed alle amministrazioni pubbliche si richiede da un lato, il compito di operare come regolatori delle attività delle imprese stesse; dall’altro, se l’attività delle imprese private si rileva insufficiente, il mandato di operare per organizzare la produzione e la distribuzione dei servizi e, a tal fine,stabilire idonei rapporti contrattuali con imprese private, oppure provvedendo perché siano costituite e operino in tal senso imprese pubbliche.


Servizi sociali e diritti sociali

Sono tradizionalmente considerati servizi sociali l’istruzione, l’assistenza sanitaria e alle persone disabili e l’assistenza sociale. Alla prestazione di tali servizi corrispondono dei diritti sociale proclamati dalla costituzione, ovvero vi è il dovere di soddisfare gli interessi delle persone connessi ai servizi sociali. Le attività in cui consistono le prestazioni di servizi sociali hanno due caratteristiche, da un lato la soddisfazione degli interessi cui esse sono dirette non si può ottenere con servizi standardizzati ma esige prestazioni mirate a esigenza specifiche delle persone che ne fruiscono; dall’altro lato ci sono dei privati che sono spinti a svolgere le attività in cui consistono i servizi sociali non da motivazioni economiche ma solidaristiche, cioè etiche, religiose o ideali. Tali iniziative private sono inoltre garantite dalla Costituzione come l’art.38 ultimo comma.



La legislazione prevede anche la formazione di organizzazioni di volontariato tramite gli artt.2 e 3 c.1 della legge n.266/1991. Invece l’art.10 del d.lgs. n.460/1997 ha previsto un trattamento fiscale particolarmente favorevole per tali organismi e comunque per tutti quelli che rigorosamente senza finalità di lucro operano in una serie di settori con fini di solidarietà sociale le ONLUS Organismi non lucrativi ad utilità sociale.


Servizi burocratici e informatizzazione

In casi nei quali una determinata attività privata è subordinata all’emanazione di provvedimenti amministrativi di tipo autorizzatorio o all’ipotesi che un cittadino necessiti di un atto certificativo si possono distinguere sue diversi interessi dei cittadini: l’interesse a che l’amministrazione decida in conformità alla richiesta e l’interesse a che l’atto sia emanato in tempi ragionevoli e con oneri a carico del cittadino altrettanto ragionevoli. Sono interessi tutelati dalla LPA del 1990 le cui disposizioni istituiscono la ura del responsabile del procedimento il quale deve curare l’istruttoria e provvedere ad ogni altro adempimento riguardante il procedimento. Tra i suoi compiti sono compresi tutti quelli rivolti ad un sollecito svolgimento dell’istruttoria, comprensivi dalla richiesta agli interessati del rilascio di dichiarazioni nonché di rettifiche di dichiarazioni ed istanze erronee ed incomplete. È sua incombenza anche curare le comunicazioni, le pubblicazioni e le notificazioni, inoltre la legge stabilisce che per ciascun procedimento debba essere stabilito il termine di conclusione.

Da qui partono le politiche di semplificazione con il presupposto di non imporre al cittadino di far ciò a cui dovrebbero provvedere direttamente gli uffici amministrativi come la richiesta di un documento in mano ad un altro ufficio pubblico. Una politica di semplificazione è lo sportello unico dove i prestatori dei servizi possono espletare tutte le procedure e le formalità necessarie per poter svolgere le sue attività di servizi, in particolare le dichiarazioni, notifiche o istanze necessarie ad ottenere l’autorizzazione delle autorità competenti, inoltre la direttiva spiega che l’istituzione degli sportelli unici non pregiudica la ripartizione di funzioni e competenze tra le diverse amministrazioni.



Definizione delle prestazioni in cui consiste il servizio pubblico o di pubblica utilità

Un servizio di pubblica utilità così come un servizio pubblico è costituito da un insieme di prestazioni definite individuati mediante atti diversi che possono avere funzioni diverse infatti, da un lato quando ineriscono a servizi di pubblica utilità indicano gli obbiettivi finali delle specifiche regolazioni che li riguardano, dall’altro lato con riferimento ai servizi pubblici specificano di quali prestazioni un potere pubblico si assume l’impegno per garantire la fruizione ai cittadini. Per quanto riguarda la regolazione dei servizi di pubblica utilità si parla di atti che incidono imperativamente con effetti conformativi in particolare su quell’aspetto della libertà di iniziativa economica che è la libertà di fare contratti. Nei loro confronti si riconosce pacificamente alle imprese la titolarità di interessi legittimi, mentre gli utenti sono considerati titolari di interessi diffusi anch’essi tutelabili.


I contratti per il servizio di servizi pubblici

Per ottenere che determinate imprese si obblighino a produrre e distribuire ai cittadini i servizi pubblici che hanno assunto, i pubblici poteri utilizzano ure contrattuali diversamente denominate nei vari settori, infatti per il trasporto pubblico viene utilizzato il Contratto di Servizio, viene utilizzato invece per la pulizia dei locali degli uffici l’Appalto di Servizi poi vengono usate concessioni e convenzioni.

Determinazione dei prezzi

Nel caso di servizi pubblici, la determinazione di criteri di commisurazione dei corrispettivi che gli utenti dovranno are per le prestazioni ricevute, è uno dei contenuti del contratto di servizio o dei contratti di programma in caso di servizi locali.


Apparati per la produzione e distribuzione società per azioni in mano pubblica

Nel caso in cui la produzione e la distribuzione non siano affidate contrattualmente a dei privati, il tipo di apparati utilizzati è diverso, infatti per quanto riguarda i servizi economici nazionali si ricorre alla formula organizzativa della società per azioni in mano pubblica. Tali società possono essere soggette a controllo pubblico secondo due diverse modalità, nella prima il controllo deriva dalla proprietà di un’adeguata quantità di azioni la maggiorparte o una quota di controllo, nella seconda è stabilito che il controllo può essere dato da poteri speciali del ministro dell’economia se la società opera nei settori della difesa, dei trasporti, delle telecomunicazioni, delle fonti di energia e degli altri pubblici servizi. Tali poteri speciali possono consistere nella nomina di un amministratore o nel diritto di opposizione all’assunzione da parte di certi soggetti di partecipazione azionarie rilevanti o alla conclusione di patti o accordi parasociali.




Servizi sociali istituzioni e aziende

Alla produzione e distribuzione dei servi sociali pubblici i poteri pubblici provvedono in gran parte con strutture organizzative pubbliche che la legislazione nazionale conura secondo modelli organizzativi che tendono ad avvicinarsi il più possibile a quello delle imprese, infatti per il servizio di istruzione scolastica è previsto il modello si istituzioni scolastiche con personalità giuridica e ad esse è preposto un dirigente scolastico che assicura la gestione unitaria dell’istituzione, ne ha la legale rappresentanza, è responsabile della gestione delle risorse finanziarie e strumentali e dei risultati del servizio. Per l’assistenza sanitaria il modello a cui si fa ricorso è quello dell’azienda sanitaria locale l’ASL e delle unità sanitarie locali USL, esse hanno personalità giuridica pubblica, autonomia imprenditoriale e agisce mediante atti di diritto privato. Inoltre deve informare la propria attività a criteri di efficacia efficienza ed economicità ed è tenuta la rispetto del vincolo di bilancio.


Uso dei beni pubblici

Sono beni che oltre ad appartenere allo Stato servono a soddisfare un interesse pubblico e di questi si può fare una distinzione tra beni che soddisfano un interesse collettivo e beni che soddisfano specifici interessi individuali.

Beni patrimoniali disponibili

Il codice civile detta una particolare disciplina dei beni appartenenti allo Stato, agli Enti Pubblici e agli enti ecclesiastici dicendo che essi posono essere proprietari di beni allo stesso modo in cui lo sono i soggetti privati così che i poteri e i doveri relativi a tali beni sono i medesimi di quelli che ha qualsiasi proprietario privato.

Beni demaniali

La proprietà di beni dei soggetti pubblici però può anche essere diversa dalla prprietà privata, in questo caso si parla di beni pubblici per indicare la loro appartenenza a soggetti pubblici e per sottolineare che il regime giuridico della relativa proprietà è diverso dal regime comune ed è caratterizzato pubblicisticamente. Tali beni si distinguono in:

Beni demaniali à che a loro volta si possono distinguere in  2 categorie: la prima sono i beni che possono appartenere solo allo Stato o alle Regioni detto il demanio necessario(opere destinate alla difesa nazionale, il lido del mare, le rade i porti e tuttel le acque superficiali e sotterranee); la seconda categoria riguarda quei beni che possono appartenere a chiunque ma che se appartengono ad un ente territoriale fanno parte del demanio accidentale od eventuale ( come strade, autostrade, strade ferrate, aerodromi, acquedotti, immobili di interesse storico artistico, musei e pinacoteche,ecc.);

Beni del patrimonio indisponibile à sono beni utili allo Stato come caserme, armamenti, aerei, i beni della dotazione del capo dello stato, le cose di interesse storico archeologico artistico, le miniere e la categoria più ampia ovvero gli edifici destinati a sede di uffici pubblici con i loro arredi e gli altri beni destinati a un pubblico servizio, appartenenti allo Stato, alle Regioni, alle Province o ai Comuni.

Il codice dispone che i beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano mentre i beni che fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi e limiti stabiliti dalla legge.

Uso dei beni pubblici da parte dei privati

I beni pubblici sono in primo luogo utilizzati direttamente dalle pubbliche amministrazioni ma occorre tener presente che la destinazione naturale di certi beni è il loro uso generale ordinario cioè la loro utilizzazione da parte della generalità delle persone basti pensare alla gran parte dei beni del demanio, sia naturale come le spiagge che artificiale come le strade. Oltre all’uso generale vi sono anche degli usi particolari di questi beni come gli stabilimenti balneari. ½ sono anche usi straordinari di questi beni come i trasporti eccezionali sulle autostrade.








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