Amministrazione di Regolazione

Amministrazione di Regolazione

Le varie attività che costituiscono le funzioni delle pubbliche amministrazioni sono ben note anche per esperienza quotidiana infatti un'attività amministrativa può consistere per esempio nello stabilire quale uso i proprietari possono fare dei terreni che si trovano in una certa località o nel fissare particolari modalità o divieti di circolazione in un centro urbano e nel controllare il rispetto di quanto stabilito sono tutte funzioni di regolazione da parte delle amministrazione. Ma i cittadini collegano all'idea di amministrazione pubblica anche la loro funzione nei cosidetti servizi pubblici dalla scuola all'assistenza sanitaria che fanno parte delle funzioni di prestazione dell'amministrazione, inoltre i cittadini hanno a che fare quotidianamente con gli uffici pubblici attraverso cui l'amministrazione svolge le sue funzioni strumentali. Scappa invece all'esperienza quotidiana dei cittadini perché non vi è un contatto immediato le attività dell'amministrazione dirette a favorire la buona qualità cioè l'efficacia, la legalità, l'efficienza e via dicendo delle diverse attività amministrative, attività che fa parte delle funzioni ausiliarie.

Con il termine Regolazione ci si riferisce alla funzione delle pubbliche amministrazioni diretta a imporre la propria autorità perché le libertà costituzionali e i diritti dei soggetti vengano esercitati senza pericolo per l'esistenza stessa o la salute e comunque per l'esercizio anche delle libertà e dei diritti degli altri. Le regolazioni si attuano tramite provvedimenti autoritativi cioè atti che operano limitazioni delle libertà e dei diritti e talvolta definiscono i poteri e le facoltà che ne costituiscono il contenuto ossia che li conformano, a fronte di tali poteri amministrativi le posizioni giuridiche dei destinatari di tali provvedimenti vengono considerati come interessi legittimi.

Poteri autoritari e garanzie relative

Autoritatività o autorietà è un termine utilizzato per indicare poteri dagli aspetti diversi inerenti alla funzione di regolazione.

Imperatività è caratterizzante alcuni poteri dell'amministrazione, infatti il provvedimento che costituisce manifestazione di un potere imperativo ha un effetto caratteristico: l'incidenza nella sfera giuridica del destinatario senza che abbiano rilievo la volontà, le intenzioni, le condizioni psicologiche o di altro genere di quest'ultimo così da ottenere unilateralmente certi risultati perché tali poteri sono espressione di una particolare autorità. Al contrario per ottenere simili effetti in rapporti tra privati è necessario un accordo ed in particolare è richiesto il consenso di colui la cui libertà risulta limitata dal momento che i privati sono posti su un piano di parità e l'ordinamento giuridico non attribuisce efficacia giuridica ad atti che pretendano di incidere unilateralmente nella sfera giuridica di altri. Dunque per stabilire se un provvedimento è di natura autoritativa occorrerà esaminare se e come sia rilevante il consenso degli interessati. Però bisogna dire che per essere considerato esercizio di imperatività non è necessario che un provvedimento sia svantaggioso ciò che conta è che si prescinda dal consenso di ci subisce gli effetti.

Esecutività ed esecutorietà se un privato ha nei confronti di un amministrazione pubblica un'obbligazione, che può essere nata con l'emanazione di un provvedimento imperativo ed egli non provvede ad adempiere, può avvenire che l'amministrazione pubblica abbia il potere di provvedere direttamente all'esecuzione forzata, senza rivolgersi al giudice né per far accertare l'effettiva esistenza dell'obbligazione né per ottenere l'uso della forza per costringere il debitore all'adempiere giacchè il provvedimento potrebbe essere ritenuto anche esecutorio. Esecutorietà ed esecutività del provvedimento amministrativo vengono correntemente chiamate forme di Autotutela dell'amministrazione pubblica nel senso che, mentre un privato deve chiedere l'intervento al giudice per ottenere la tutela che gli serve, una pubblica amministrazione quando i suoi poteri autoritari giungono fino all'esecutorietà del provvedimento può far da se. Il tema dell'esecutorietà può talvolta indurre in equivoci primo di tale sarebbe credere che di fronte a provvedimenti esecutori il cittadino sia privo di tutela giurisdizionale infatti quello che si verifica è soltanto un'inversione dell'onere dell'iniziativa di richiedere l'intervento al giudice che graverà sul cittadino. Secondo equivoco è quello di ritenere che l'esecutorietà possa darsi esclusivamente con riferimento ad un provvedimento imperativo invece essa è prevista anche per atti sottoposti al regime di diritto privato.

Revocabilità dei provvedimenti sono manifestazione di autorietà dell'amministrazione effettuata tramite l'Annullamento d'ufficio e la Revoca di provvedimenti di secondo grado con cui si può tramite decisione unilaterale eliminare un atto facendone venir meno l'efficacia e dunque sacrificando gli interessi e vanificando le posizioni giuridiche soggettive fondate sul'atto stesso. La revocabilità dei provvedimenti troverebbe giustificazione nella finalizzazione del provvedimento all'interesse pubblico dove per circostanze sopravvenute o anche a seguito di una diversa valutazione delle circostanze originarie un provvedimento dovesse risultare non più conforme all'interesse pubblico esso così potrebbe essere revocato. La revoca dei provvedimenti è disciplinata dal nuovo art.21 inserito nella LPA nel 2005 e poi modificato dalla legge n°40/2007. Tale legge prevede che non sia previsto un potere generale di revoca dei provvedimenti ad efficacia istantanea come ad esempio l'efficacia dell'espropriazione di un terreno. Inoltre l'art.21 prevede l'organo competente, i presupposti e l'indennizzo della revoca.

Principi discendenti dal principio di legalità con funzione di garanzia

Principio di Tipicità dei provvedimenti amministrativi autoritativi che si articola nel senso che spetta ordinariamente alla legge individuare gli atti che possono avere effetti autoritativi, stabilirne gli effetti, prevedere in presenza di quali presupposti possano essere presi, quali organi abbiano la competenza ad emanarli e seguendo quale procedimento.

Principio di Proporzionalità è il criterio di esercizio del potere adeguato al raggiungimento del fine, con il minor sacrificio degli interessi dei destinatari. Esso è articolato nel senso che i provvedimenti autoritari: 1- debbono essere idonei al raggiungimento del fine; 2- debbono essere effettivamente necessari a tal fine; 3- non debbono incidere sulle situazioni giuridiche soggettive in misura superiore a quella indispensabile in relazione al fine stesso.

Semplicità e Semplificazione aspetto della proporzionalità con l'esigenza di evitare non soltanto restrizioni dirette delle libertà non necessarie ma anche l'imposizione di adempimenti burocratici connessi evitabili.

Tipologie di provvedimenti autoritativi e relative posizioni giuridiche soggettive

I provvedimenti in questione possono avere diverse categorie di effetti in relazione alle quali possono essere descritti e classificati, inoltre differenziati possono essere anche gli ambiti soggettivi di efficacia potendo i provvedimenti in questione riguardare i soggetti terzi sia come individui Provvedimenti Individuali che con gruppi nel loro insieme Provvedimenti Generali.

Provvedimenti Conformativi rientrano tra i provvedimenti generali e hanno una funzione di regolazione, ovvero hanno effetti imperativi nella definizione del contenuto di un diritto in termini di poteri e facoltà del suo titolare, come ad esempio le legislazioni urbanistiche. Primo tipo di provvedimenti conformativi sono i regolamenti atti normativi dotati oltre che di generalità anche di astrattezza. Altro tipo di provvedimenti conformativi sono i Piani e Programmi che sono atti generali ma non astratti perché prendono in considerazione situazioni attuali e concrete come ad esempio i piani urbanistici che spesso sono costituiti da un insieme di prescrizioni contestuali che si integrano reciprocamente. Riconducibili a tipi di provvedimenti conformativi vi sono anche provvedimenti tariffari e sulla qualità dei servizi e i piani paesaggistici.

Provvedimenti Ablatori  rientrano tra i provvedimenti individuali ed hanno effetti imperativi caratteristici in quanto consistono nel privare un soggetto, senza il suo consenso, di un diritto nella sua completezza o di alcuni dei poteri o facoltà che ne costituiscono il contenuto. I provvedimenti di questa categoria si dividono in tre tipi personali, reali e obbligatori.

Provvedimenti ablatori Personali à incidono ablatoriamente su diritti personali, cioè privano i soggetti di poteri inerenti alle loro libertà costituzionali o comunque riguardanti i diritti della persona, si compongono di Ordini che possono essere a contenuto positivo venendo chiamati Comandi o possono essere a contenuto negativo i c.d. Divieti.

Provvedimenti ablatori Reali à incidono su diritti reali estinguendoli, privandoli oltre un certo limite del contenuto o costituendone dei nuovi su cosa altrui e riguarda il patrimonio del soggetto. Il provvedimento più emblematico di questa tipologia è l'espropriazione per pubblica utilità il cui effetto consiste nel privare coattivamente un soggetto di un diritto attribuendone contestualmente la titolarità ad un altro soggetto. Simili all'espropriazione vi sono anche l'occupazione acquisitiva e la requisizione.

Provvedimenti ablatori Obbligatori à sono capaci di far sorgere imperativamente delle situazioni obbligatorie, i quali hanno il loro fondamento nella disposizione costituzionale che consente l'imposizione di prestazioni personali o patrimoniali. Principale gruppo di tali provvedimenti sono i Tributi, ma vi sono anche provvedimenti capaci di costituire obblighi di fare, come avviene nelle ipotesi di Precettazioni provvedimenti che impongono la prestazione di un'attività lavorativa.

Provvedimenti Sanzionatori è un gruppo di provvedimenti con funzione punitiva o afflittiva hanno infatti lo scopo di infliggere una punizione, un esempio di tali sono le sanzioni pecunarie la cui liquidazione ha una funzione ripristinatoria appunto genera un provvedimento che ha l'obbiettivo di rimediare alle conseguenze derivanti da comportamenti contrastanti con la legge o con altri provvedimenti.

Provvedimenti Autorizzatori costituiscono lo strumento più importante della funzione regolatoria ed a tale categoria appartengono provvedimenti chiamati  Autorizzazioni, licenze, abilitazioni, nullaosta,ecc. L'autorizzazione è un atto la cui funzione è quella di rimuovere un limite all'esercizio di un diritto. Si intende dire con ciò che la norma che prevede l'autorizzazione richiede una sorta di assenso preventivo di un'amministrazione allo svolgimento di un attività che di per se è considerata ammissibile dal diritto. Il rilascio dell'autorizzazione può essere subordinato esclusivamente alla previa verifica dell'esistenza di presupposti di fatto o di requisiti previsti da leggi o da altri provvedimenti, al cui esito positivo l'emanazione dell'atto autorizzatorio segue necessariamente. ½ sono anche autorizzazioni con funzioni conformative o ablatorie dove è possibile che spetti all'amministrazione competente per l'autorizzazione fissare le modalità secondo le quali l'attività debba essere svolta, così definendo poteri e facoltà inerenti al diritto che si vuole esercitare proprio in occasione del rilascio dell'autorizzazione. La sostituzione di provvedimenti autorizzatori con dichiarazioni dei privati interessati d.i.a. La legge stabilisce che si ricorre alla d.i.a. dichiarazione di inizio attività nei casi in cui il rilascio degli atti dipenda esclusivamente dell'accertamento dei presupposti e dei requisiti previsti dalla legge o da atti amministrativi. In definitiva con la d.i.a. si sostituiscono in via generale tutta una serie di atti di natura autorizzatoria che hanno esclusivamente la funzione di rendere possibile la verifica preventiva che certe attività private non si svolgano in violazione della legge, in assenza di qualsiasi potere dell'amministrazione di conformarle o addirittura di vietarle, esso è divenuto uno dei modelli di semplificazione maggiormente utilizzati.

Le concessioni sono provvedimenti mediante i quali l'amministrazione farebbe acquistare al concessionario un diritto e vengono distinte in Traslative e Costitutive. Con le prime l'amministrazione attribuisce al concessionario qualcosa che preesisteva nella propria sfera giuridica e in questo senso glielo trasferisce come ad esempio l'uso di suolo pubblico. Con le concessioni costitutive invece al concessionario viene attribuito un diritto che non preesisteva nella sfera giuridica dell'amministrazione ma che essa ha comunque il potere di costituire come ad esempio nel caso dell'attribuzione della cittadinanza.

Le sovvenzioni economiche sono le erogazioni di denaro pubblico in favore di imprese, che possono avere lo scopo o di favorirne la sopravvivenza malgrado la loro particolare debolezza economica o di incoraggiare determinate produzioni o la produzione in determinate aree geografiche e simili.

Per lo svolgimento di tali funzioni di regolazione occorre spesso svolgere un'attività conoscitiva i cui risultati debbono poter essere a loro volta conosciuti da tutti in modo univoco tali sono chiamati provvedimenti dichiarativi ed essi sono chiamati Verbali ed Attestazioni o certificati.

Modelli organizzativi e rapporto politica-amministrazione

I principali apparati mediante i quali le amministrazioni esercitano le funzioni di regolazione sono riconducibili a due modelli dominanti quello ministeriale che può definirsi politico burocratico e quello delle amministrazioni indipendenti definibile tecnocratico.

Modello Politico-Burocratico

È quello dei ministeri  e degli analoghi apparati come gli assessorati delle Regioni e degli enti locali minori. Infatti i ministeri sono apparati complessi caratterizzati dagli stretti rapporti organizzativi che intercorrono al loro interno tra gli apparati politici o organi di governo ed apparati burocratici, cioè i dipartimenti e le direzioni generali in modo da garantire che le competenze di questi ultimi siano esercitate nel rispetto degli indirizzi impartiti dagli organi di governo. In questo modello gli organi di governo, cioè i Ministri nello Stato, esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo definendo gli obbiettivi ed i programmi da attuare e verificando la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. Invece sono i dirigenti responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati e spetta infatti ai dirigenti l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, compete ad essi anche l'organizzazione degli uffici ovvero la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa. I dirigenti sono sottoposti alla responsabilità dirigenziale che comporta l'impossibilità di rinnovo dell'incarico nell'ipotesi di mancato raggiungimento degli obbiettivi o di inosservanza delle direttive generali imputabili al dirigente.

Modello Tecnocratico

Molte funzioni regolatorie non sono svolte da apparati organizzativi secondo il modello politico-burocratico ma invece secondo il modello delle amministrazioni indipendenti. Pertanto le funzioni degli apparati tecnico-burocratici non consistono nell'attuazione di indirizzi politico-amministrativi indicati dagli apparati politici di governo ma soltanto gli indirizzi politici generali, di regola risultanti direttamente dalle leggi o addirittura dalla Costituzione. Questo è il modello delle amministrazioni indipendenti in quanto quelle dipendenti appunto dipendono dalla TULPA detta in riferimento al modello politico-burocratico.