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PLURALISMO AMMINISTRATIVO E MOLTEPLICITA' DEI MODELLI AMMINISTRATIVI

Nello Stato liberale, soprattutto nell'Europa continentale si era diffuso il cosiddetto MODELLO MINISTERIALE di derivazione francese.

In questa forma amministrativa, l'amministrazione corrispondeva con quella statale che era articolata in organismi gerarchici al cui vertice vi era UN MINISTRO.

Quest'ultimo poteva impartire ordini ai funzionari dei diversi uffici ed era l'unico organo del ministero a poter manifestare la volontà dello stesso.

I ministri, insieme con il Primo ministro, formavano il Consiglio dei Ministri.

In questo sistema non c'era spazio per l'autonomia amministrativa degli enti locali che, pertanto erano definiti ENTI AUTARCHICI. Con questa definizione s'intendeva che i Comuni e le Province potevano perseguire i propri interessi che fossero anche interessi dello Stato.

Nello stato odierno di democrazia pluralista, in particolare quello italiano, l'amministrazione si è articolata in molteplici strutture autonome tra loro e, alle Regioni e agli enti locali è stata riconosciuta e garantita costituzionalmente l'autonomia politica, amministrativa e finanziaria.

Ciò comporta per i diversi enti, la gestione d'interessi diversi e, talvolta, conflittuali e, poiché le esigenze sono differenti, diversi saranno i compiti che ogni ente esercita e, varieranno anche i modelli organizzativi. Ai ministeri si affiancano, così, altri enti come le agenzie, le autorità amministrative indipendenti etc.

IL GOVERNO E LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Ogni MINISTRO è, di regola al capo di un MINISTERO che è uno dei grandi rami dell'amministrazione pubblica. Quindi egli assume una doppia veste istituzionale:

da un lato partecipa alla formazione dell'indirizzo politico in quanto è membro del Consiglio dei Ministri,

dall'altro costituisce il vertice amministrativo di un ministero, quindi deve attuare quell'indirizzo politico.

Nel modello dei Ministeri, nato nella Francia di Napoleone, il Ministro si serviva di numerosi uffici collegati da relazioni gerarchiche dei quali si serviva e impartiva loro ordini.

Attualmente l'organizzazione dei ministeri è basta sul principio della SEPARAZIONE TRA POLITICA E AMMINISTRAZIONE, quindi:

agli organi politici, Presidente Del Consiglio, Consiglio e Ministro, spetta il compito di indirizzo politico e amministrativo, la determinazione degli obiettivi e dei programmi da attuare e la verifica dei risultati;

ai DIRIGENTI AMMINISTRATIVI spetta la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa verso l'esterno utilizzando, anche, il potere di adottare gli atti di spesa, organizzazione e mezzi di cui l'organizzazione si serve.

In particolare il Ministro, entro dieci giorni dall'approvazione della Legge di Bilancio deve impartire le DIRETTIVE GENERALI che indicano gli obiettivi da perseguire e, i dirigenti nel caso di mancato raggiungimento degli obiettivi possono essere revocati dagli incarichi.

I PRINCIPI COSTITUZIONALI SULL'AMMINISTRAZIONE

La Costituzione ha stabilito i seguenti principi sull'amministrazione:

1) la legalità della pubblica amministrazione e la riserva di legge in materia di organizzazione. Questo principio non è espressamente stabilito in nessun articolo ma, si desume dal contesto generale del testo Costituzionale. Il principio di legalità può definirsi come la sottoposizione dell'amministrazione alla legge, nel senso che l'amministrazione può fare solo ciò che è consentito dalle legge. Infatti, mentre un privato deve agire nei limiti della legge ma è libero di muoversi, l'amministrazione deve fare solo quello che la legge ha predeterminato.

Nonostante l'amministrazione goda di una certa discrezionalità, per quanto riguarda i pubblici uffici, all'ART. 97.1, si pone una RISERVA DI LEGGE RELATIVA. La tendenza è quella di fissare solamente dei principi organizzativi generali e rinviare le scelte puntuali ai regolamenti di organizzazione.

2) l'imparzialità della pubblica amministrazione ART. 97. Questo principio vieta di fare delle discriminazioni tra soggetti, è la traduzione del generale principio di uguaglianza.

il buon andamento della pubblica amministrazione ART. 97 L'attività amministrativa deve essere EFFICIENTE (cioè in grado di realizzare il miglior rapporto tra mezzi impiegati e risultati) ed EFFICACE (cioè in grado di raggiungere gli obbiettivi prefissati). Sul piano legislativo la pubblica amministrazione persegui i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia e di pubblicità.

Il principio del concorso pubblico. Per l'accesso al rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni, salvo le eccezioni stabilite dalla legge, è necessario il concorso pubblico. È un principio che costituisce dei buoni livelli di imparzialità e di buon andamento, anteponendo il merito personale a tutti gli altri criteri di selezione.

Il dovere di fedeltà. Le funzioni pubbliche devono essere adempiute con disciplina e onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge. Perciò la stessa Costituzione introduce dei limiti al diritto di iscrizione ai partiti politici per magistrati, militari di carriera, agenti di polizia e rappresentanti diplomatici all'estero.

Il principio di separazione tra politica e amministrazione. All'interno dei pubblici uffici deve esserci una separazione netta tra la sfera dell'indirizzo politico-amministrativo e quella della buona gestione amministrativa.

La responsabilità del personale e dei pubblici dipendenti. Infatti, la legge esclude ogni forma di immunità per gli atti compiuti dai dipendenti pubblici in violazione dei diritti. È una responsabilità solitale tra il dipendente e lo stato.

L'amministrazione locale. ART.118 stabilisce che le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni che, insieme alle Province e alle Città Metropolitano sono dotate di funzioni proprie.

I PRINCIPI SUL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

Le pubbliche amministrazioni, in genere, prima di adottare un provvedimento amministrativo devono compiere svariati altri atti preparatori al provvedimento finale. Ciò accade perché la molteplicità degli interessi pubblici richiede che, la decisione finale, sia il risultato di un processo di valutazione e di ricomposizione di svariati interessi. In questo caso ci troviamo in presenza di un procedimento amministrativo che può essere definito come una sequenza di atti preordinati all'adozione del provvedimento finale.

Il procedimento amministrativo segue le seguenti fasi:

fase dell'iniziativa, aperta con la richiesta del soggetto interessato ad ottenere il provvedimento finale o, aperto d'ufficio dalla pubblica amministrazione;

fase istruttoria, in cui si accertano gli elementi su cui dovrà basarsi la decisione finale. In questa fase si analizzano i documenti, si effettuano verifiche e indagini di vario tipo e, intervengono i pareri espressi dalle strutture che svolgono compiti consultivi o atti di consenso;

fase costitutiva, è quella in cui si adotta il provvedimento vero e proprio;

fase integrativa dell'efficacia che si ha quando, il provvedimento per diventare efficace deve essere seguito da qualche adempimento aggiuntivo.

In Italia, una LEGGE GENERALE SUL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO, è stata approvata nel 1990 e, tale legge afferma i seguenti principi:

l'amministrazione persegue i fini stabiliti dalla legge e opera sulla base di criteri di economicità, di efficacia e di pubblicità. Perciò la legge ha imposto il divieto di aggravare il procedimento, di chiedere cioè, degli adempimenti ulteriori se non è previsto dalla legge;

il procedimento deve assolutamente concludersi in tempi certi. Perciò ogni procedimento segue disposizioni normative e, se non è determinato tale termine, esso è di trenta giorni.

Ogni provvedimento amministrativo deve essere motivato. La motivazione deve indicare le ragioni giuridiche e i presupposti che hanno determinato la decisione dell'amministrazione;

L'amministrazione deve provvedere che il procedimento deve comunque concludersi con un provvedimento espresso;

Ogni procedimento deve avere un funzionario responsabile, il quale deve seguire l'intero procedimento, deve compiere gli atti istruttori e deve curare l'intero iter;

La partecipazione dei soggetti privati interessati avviene attraverso vari istituti. La partecipazione dei privati al procedimento si realizza attraverso la presenza di memorie scritte e documenti che, l'amministrazione ha il dovere di analizzare prima dell'avvio del procedimento;

La semplificazione amministrativa comporta la ricerca della massima snellezza operativa in linea coni principi di economicità, con la conclusione in tempi certi e rapidi e con la riduzione degli oneri imposti ai privati. Tra le principali semplificazioni troviamo:

a) quando la legge richiede che, l'autorità che procede al provvedimento necessiti di un parere di un altro organo e, quando siano passati quarantacinque giorni, anche in mancanza del suddetto parere l'autorità procedente può andare avanti;

b) in tutti i casi in cui l'esercizio di un'attività richieda un atto di consenso, una licenza, un'autorizzazione o qualsiasi forma di consenso, esso si ritiene sostituito da una denuncia di inizio attività da parte del privato;

c) infine esiste il silenzio-assenso, che opra se è trascorso un certo periodo di tempo dalla presentazione dell'istanza senza che la domanda abbia ricevuto una risposta dall'amministrazione precedente.

La legge sul procedimento amministrativo a largamente protetto anche il diritto di accesso ai documenti amministrativi a chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilavanti. Nei documenti amministrativi sono comprese rappresentazioni grafiche, fotocinematorafica, elettromagnetica o qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni, formati dalla pubbliche amministrazioni.

I CONTRATTI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Le amministrazioni pubbliche, per il raggiungimento dei loro fini possono utilizzare anche degli strumenti di diritto privato e, in particolare i contratti.

I contratti possono essere:

contratti attivi: con i quali l'amministrazione acquisisce entrate;

contratti passivi: che comportano delle spese.

Una particolare rilevanza è stata assunta dai contratti di appalto pubblico con i quali, l'amministrazione sia accorda con un imprenditore privato che opera con una propria organizzazione e con gestione dell'attività richiesta a proprio rischio e in cambio di un corrispettivo.

Gli appalti possono essere:

a) di opere pubbliche;

b) di servizi;

c) di fornitura.

L'attività contrattuale della pubblica amministrazione è sottoposta a regole speciali, soprattutto riguardo la scelta del contraente privato. Infatti, la pubblica amministrazione deve assicurare un'adeguata pubblicità al procedimento di scelta e, deve anche garantire la concorrenza tra i soggetti privati che intendono stipulare un contratto. Tali procedure di scelta sono chiamati procedimenti ad evidenza pubblica.

I SERVIZI PUBBLICI

Gli strumenti di cui si serve la pubblica amministrazione possono essere distinti in:

funzione pubblica: che si caratterizza per poteri autoritativi che producono conseguenza giuridiche nella sfera del destinatario e indipendentemente dal suo consenso;

servizio pubblico: che si svolge senza l'uso di poteri autoritativi, anche se il relativo comportamento è l'adempimento di un obbligo stabilito dalla legge per la tutela di un interesse generale.

Un regime particolare è previsto per i servizi pubblici locali, che sono quelli diretti a soddisfare i bisogni di una collettività locale e, la cui fornitura rientra, di regola, nei compiti del Comune.

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