LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

Questa parte del diritto amministrativo ha ad oggetto l'analisi degli strumenti e degli istituti attraverso i quali il singolo, direttamente od indirettamente, perviene alla tutela delle proprie posizioni giuridiche nei confronti dell'amministrazione.
Ne deriva che, anzitutto, è opportuno definire il concetto di 'giustizia amministrativa', identificarne la funzione e tratteggiarne, dal punto di vista soggettivo ed oggettivo, gli strumenti operativi.

La locuzione 'giustizia amministrativa' identifica l'insieme dei mezzi attraverso i quali i singoli cittadini ottengono la tutela delle posizioni soggettive inerenti alla loro sfera giuridica. Tutela che passa attraverso la considerazione del comportamento tenuto dall'amministrazione alla luce delle regole giuridiche che ne disciplinano l'agire.


Ne deriva che gli strumenti di giustizia amministrativa sono connotati da una 'bivalenza funzionale'. Essi, invero, sono strumenti di garanzia del cittadino nei confronti della P.A. ed al contempo strumenti di accertamento del corretto esercizio del potere amministrativo, al fine di garantire la legalità e l'opportunità dell'azione amministrativa.

Tale bivalenza della giustizia amministrativa, però, è apprezzabile esclusivamente in prospettiva 'd'insieme'. L'analisi concreta degli strumenti mostra, infatti, che ciascuna classe presenta una tendenza verso l'una o l'altra delle due funzioni.


L'orientamento generalmente prevalente distingue tra

A. RIMEDI GIURISDIZIONALI = insieme dei mezzi di giustizia amministrativa orientati alla garanzia del cittadino piuttosto che alla garanzia della legalità dell'azione amministrativa. Tali strumenti, infatti, sono connotati connotati dall'essere preordinati alla protezione delle situazioni giuridiche dei singoli dalle lesioni che ad esse possano essere causate dal comportamento della P.A. (funzione di garanzia del cittadino diretta)

Ciò che trova conferma nella circostanza che si tratta di mezzi che prevedono l'intervento di un soggetto esterno all'organizzazione amministrativa (giudice) che opera secondo regole diverse da quelle che disciplinano l'agire amministrativo (norme processuali).

In tale categoria trovano collocazione:

Il giudizio amministrativo (in senso proprio e stretto) = processo che si svolge davanti al complesso T.A.R. - Consiglio di Stato (giudice amministrativo = g.a.), secondo regole proprie - che nel tempo hanno assunto una consistenza simile a quelle del processo civile e del processo penale ordinari - (cfr. artt. 103 e 125 Cost., nonché R.D. n. 1054/24 e l. n. 1034/71).

Il giudizio ordinario = processo ordinario peculiare. Cioè a dire, processo che si svolge davanti al giudice ordinario (autorità giurisdizionale ordinaria = a.g.o.), con l'applicazione della disciplina ordinaria corretta con l'applicazione di regole particolari,  che operano qualora il processo si svolga nei confronti della P.A. (cfr. artt. 4 e 5 dell'allegato E alla l.n. 2248/1865, nonché artt. 25 e 144 Cod. Proc. Civ.  ed il t.u. sull'Avvocatura dello Stato).

Il giudizio 'speciale' = tutti i processi che si svolgono davanti a giudici diversi dal g.a. e dall'a.g.o. e che hanno ad oggetto controverie in cui sia coinvolta la P.A..
Cioè a dire, i giudizi davanti alla Corte dei Conti, ai Tribunali delle acque pubbliche, ai giudici tributari


B. RIMEDI AMMINISTRATIVI = insieme dei mezzi di giustizia amministrativa orientati alla garanzia della legalità dell'azione amministrativa piuttosto che alla garanzia delle posizioni giuridiche del singolo. Sono connotati, invero, dall'essere preordinati all'accertamento del corretto esercizio del potere amministrativo, nel rispetto della legge e secondo giustizia (funzione di garanzia del cittadino indiretta).
Si tratta, infatti, di procedimenti amministrativi di secondo grado ad iniziativa di parte: il ricorso gerarchico, il ricorso in opposizione ed il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (cfr. d.p.r. n. 1199/71).

La giustizia amministrativa abbraccia tutti gli strumenti di tutela diretta od indiretta delle posizioni giuridiche soggettive del cittadino nei confronti della P.A..

Cioè a dire:

A. RIMEDI GIURISDIZIONALI = giudizi davanti all'a.g.o, al g.a. ed agli altri giudici (speciali), che realizzano la tutela diretta delle situazioni giuridiche soggettive del cittadino nei confronti della P.A..

B. RIMEDI AMMINISTRATIVI = procedimenti amministrativi di secondo grado davanti a soggetti dell'amministrazione pubblica in senso lato, che realizzano una tutela indiretta delle situazioni giuridiche del cittadino nei confronti della P.A..

imprudente o imperita, parte della giurisprudenza ritiene comunque ravvisabile il predetto elemento soggettivo (es. comportamento dannoso attribuibile ad un dipendente non identificato).

2) danni conseguenti a provvedimenti illegittimi ed alla loro esecuzione, per i quali la colpa è presunta dalla giurisprudenza, atteso che la P.A. ha l'obbligo di operare secondo la legge, e nei limiti di essa (c.d. principio di legalità formale e sostanziale).


L'antigiuridicità del comportamento dell'amministrazione, secondo i più recenti orientamenti giurisprudenziali,  è ravvisabile in ogni caso di lesione di un interesse sostanziale giuridicamente rilevante e tutelato. Cioè a dire, una posizione giuridica sostanziale attiva e di vantaggio.

Ciò perché, da un lato, l'art. 2043 Cod. Civ. non richiede che il danno ingiusto sia necessariamente un danno contra ius (cioè lesivo di un diritto soggettivo). D'altro lato, l'art. 28 Cost., nel garantire il risarcimento del danno per la lesione dei diritti, non esclude la risarcibilità per la lesione di diverse posizioni giuridiche.

Ne deriva che bisogna, ancora una volta, distinguere:

danni prodotti da comportamenti materiali = danni causati in assenza di esercizio di potere provvedimentale. Con la conseguenza che si tratta di comportamenti sempre lesivi di diritti soggettivi, per i quali la giurisprudenza non trova difficoltà ad ammettere la relativa responsabilità, ogni qualvolta che sia raggiunta la necessaria soglia di antigiuridicità.

danni prodotti da provvedimenti (illegittimi). L'attività provvedimentale della P.A. incide tipicamente e legittimamente sulle sfere giuridiche altrui. Ciò che non determina problemi di responsabilità, ma al più d'indennità (cfr. espropriazione di pubblica utilità).

Al contrario, qualora l'attività provvedimentale sia illegittima si pone il problema della responsabilità dell'amministrazione.

In proposito, tuttavia, la giurisprudenza distingue:

a) provvedimenti restrittivi illegittimi che siano stati annullati = attività che ha inciso illegittimamente su posizioni di diritto soggettivo (riemerse per effetto dell'annullamento). 
Ne deriva che, dopo l'annullamento del provvedimento illegittimo, si può far valere la responsabilità dell'amministrazione.

b) provvedimenti ampliativi illegittimi che siano stati annullati = attività che ha inciso illegittimamente su posizioni che non erano di diritto soggettivo. 
Ne deriva che, per far valere la responsabilità dell'amministrazione, non è sufficiente l'annullamento del provvedimento, ma è necessaria la prova della violazione del dovere di emettere l'atto richiesto (attesa la sussistenza di tutti i presupposti di legge e, nel caso di provvedimento discrezionale, l'assenza di valide ragioni d'interesse pubblico per operare in modo difforme).

Soluzione questa, cui la giurisprudenza è giunta solo di recente (cfr. Cass. n. 500/99), anche per effetto della spinta comunitaria che, al pari della dottrina italiana, aveva dimostrato l'assenza di preclusioni dommatiche al riconoscimento della responsabilità dell'amministrazione per la lesione degli interessi legittimi c.d. pretensivi (cfr, per tutte, direttiva n. 92/13/CEE).


Per quanto concerne il rapporto di causalità valgono i principi giurisprudenziali generalmente accolti in tema di responsabilità extracontrattuale (mutuati dal settore penale). 
In proposito, tuttavia, va precisato che si tende ad escludere il nesso di causalità tra atti autorizzatori e danni prodotti a terzi, ed a limitarlo nel caso di atti concessori ai soli danni prodotti a terzi già concessionari.


L'entità del danno risarcibile, al contrario, non incontra particolarità di sorta: danno emergente e lucro cessante. 
L'unica peculiarità sta in ciò che è escluso il risarcimento in forma specifica, poiché, nel caso di attività provvedimentale, potrebbe conurare una sostituzione della volontà della P.A.


Particolari ipotesi di responsabilità extracontrattuale sono individuate:

a) dalla legge. Tra esse assume rilievo l'ipotesi disciplinata dalla l.n. 117/88: responsabilità per danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie.

Responsabilità diretta dello Stato per i danni cagionati a terzi dal singolo magistrato, nell'esercizio delle sue funzioni, per dolo o colpa grave.
Da notare che in tale ipotesi la responsabilità amministrativa del dipendente dell'amministrazione assume sembianze particolari con riferimento al giudice competente (giudice ordinario) e l'entità del risarcimento (che, salvo il caso di dolo, non può superare un determinato ammontare).

b) dalla giurisprudenza. Due sono le ipotesi più rilevanti:

responsabilità per c.d. accessione invertita = responsabilità per l'acquisizione illegittima (per effetto di un atto illecito) di una proprietà privata che non può essere più restituita a causa della sua irreversibile destinazione.

responsabilità per omessa attuazione di direttive prive di efficacia  diretta = responsabilità dello Stato, nei confronti dei cittadini, per illecito normativo. Ciò che si verifica quando lo Stato ha omesso di dare attuazione a direttive che implicano l'attribuzione di diritti in favore dei singoli ed il contenuto di tali diritti sia individuabile sulla base delle disposizioni della direttiva stessa.

Alla P.A. sono applicabili gli istituti di diritto comune relativi alla responsabilità:

1) responsabilità contrattuale = responsabilità civile per ritardo nell'adempimento od inadempimento di rapporti obbligatori di diritto comune;

2) responsabilità precontrattuale = responsabilità per violazione del dovere di buona fede nelle trattative e nella formazione del contratto (ex artt. 1337 e 1338 Cod. Civ.), 'quindi' applicabile solo alle attività compiute dopo l'aggiudicazione del contratto;

3) responsabilità extracontrattuale = responsabilità diretta 'peculiare' della P.A.  per danni cagionati da attività materiali od atti illegittimi posti in essere da dipendenti, in rapporto di occasionalità necessaria con l'esercizio delle funzioni attribuite loro, lesivi di un interesse sostanziale giuridicamente rilevante e tutelato.

Domande libere

Queste sono delle domande che abbiamo preparato per darti un'idea di come si struttura una domanda durante un esame universitario.

Se, invece, vuoi effettuare il test di valutazione su questa lezione vedi al menù laterale.

1. Quali sono i confini della giurisdizione ordinaria nei confronti della P.A.?

2. Qual è la linea di separazione fra la giurisdizione del g.o. e quella del g.a.?

3. Come si può ottenere l'adeguamento del comportamento della P.A. alla sentenza del g.o.?

1. L'amministrazione risponde del comportamento lesivo dei suoi dipendenti:

a) Sempre (v)

b) solo se doloso

c)  solo se colposo

d) se connotato da dolo o colpa grave

e) se connotato da dolo o colpa

2. La responsabilità da 'accessione invertita' è:

a) responsabilità contrattuale

b) responsabilità precontrattuale

c)  responsabilità extracontrattuale (v)

d) responsabilità da atto legittimo

3. L'obbligo d'indennizzo sorge in caso di:

a) responsabilità contrattuale

b) responsabilità civile

c)  responsabilità extracontrattuale

d) responsabilità da atto lecito (v)

e) responsabilità precontrattuale

4. La responsabilità extracontrattuale della P.A. è responsabilità oggettiva ed indiretta?

a) Vero

b) FALSO

5. La responsabilità extracontrattuale sorge solo per lesione di diritti soggettivi?

a) Vero

b) FALSO

6. è risarcibile l'illegittima lesione dell'interesse legittimo?

a) SI

b) No

7. Quando un dipendete pubblico opera per più amministrazioni, del suo comportamento illecito risponde:

a) l'amministrazione da cui dipende organizzativamente

b) l'amministrazione per la quale opera

c)  entrambe

d) l'amministrazione per la quale ha posto in essere l'attività illecita (v)