Il Governo della Repubblica

Il Governo della Repubblica

Importanza del ruolo e delle funzioni del Governo nel sistema costituzionale italiano

Il governo ha un ruolo assolutamente insostituibile e del tutto centrale del sistema politico. Nell'articolo 92 della costituzione, l'espressione 'governo della Repubblica' è atta ad evidenziare il fatto che esso è chiamato a svolgere le sue funzioni, riferite, oltre che all'amministrazione, alla legislazione dello Stato centrale e allo sviluppo delle relazioni con gli altri stati e con le organizzazioni sovranazionali, anche alla tutela del buon funzionamento di tutte le istituzioni pubbliche (pur dotate di un grado di autonomia più o meno accentuato) e alla garanzia del corretto sviluppo delle relazioni fra i diversi gruppi sociali.

La formazione e l'entrata in funzione del Governo

La formazione del governo si realizza con l'adozione dei decreti presidenziali di nomina del presidente del Consiglio dei Ministri e dei ministri, controfirmati dal nuovo presidente del consiglio, al termine della fase delle consultazioni, ma l'articolo 93 della costituzione subordina esplicitamente l'assunzione delle funzioni governative al giuramento dei componenti del governo 'nelle mani del presidente della Repubblica'. La diretta partecipazione dei ministri al giuramento costituisce la verifica dell'accettazione della loro carica. Il governo, prima della fiducia, è tenuto ad adottare atti di grande rilevanza politica e istituzionale (approvazione del programma del governo, attribuzione degli incarichi ai ministri senza portafoglio, nomina dei sottosegretari ed eventualmente del vice-presidente del consiglio). Poiché i governi dimissionari o sfiduciati continuano a esercitare le funzioni governative con il solo limite del disbrigo di affari correnti, nel momento in cui il nuovo governo sta apprestandosi a chiedere la fiducia alle camere dovrebbe disporre quantomeno degli stessi poteri. Nella prima fase di vita del governo si collocano la nomina da parte del consiglio dei ministri dei sottosegretari, che non fanno parte del governo ma sono i più stretti collaboratori del presidente del consiglio e dei ministri, e l'eventuale nomina, su proposta del presidente del consiglio, di uno o più vice-presidenti del consiglio.

La permanenza in carica del Governo e dei singoli Ministri

Il conferimento della fiducia parlamentare, mediante la solenne approvazione da parte di ciascuna camera, a voti palesi, delle apposite mozioni motivate di fiducia alla piattaforma politica e programmatica del governo, permette la permanenza in carica del governo per tutta la durata della legislatura. Secondo l'articolo 94.4 della costituzione 'il voto contrario di una o di entrambe le camere su una proposta del governo non importa l'obbligo di dimissioni'. Le norme regolamentari delle camere hanno disciplinato la 'questione di fiducia' e cioè l'istituto mediante il quale governo dichiara di far dipendere la propria permanenza in carica dall'approvazione parlamentare in un determinato oggetto all'esame delle camere. Il presidente della Repubblica invita i governi dimissionari a presentarsi alle camere per verificare la sussistenza del rapporto fiduciario o almeno per fornire un'informazione esaustiva delle ragioni politiche della crisi. Alle crisi determinate dalle deliberazioni del Consiglio dei Ministri, si aggiungono quelle determinate dalle dimissioni (o per la morte) del presidente del consiglio. I poteri dei governi dimissionari vengono prolungati in attesa della nomina del nuovo governo e vengono limitati al solo 'disbrigo degli affari correnti'. Le dimissioni di un ministro non provocano crisi del governo e obbligano semplicemente a colmare il vuoto attraverso la nomina di un nuovo ministro o l'attribuzione dell'interim (incarico provvisorio in attesa del nuovo titolare) a uno dei ministri già in carica. A ciò si procede con decreto presidenziale, su proposta del presidente del consiglio. Nel medesimo modo si opera anche per i cosiddetti rimpasti, consistenti nel mutamento di più incarichi ministeriali all'interno del governo in carica. Per quanto riguarda gli effetti di un voto di sfiducia individuale, la corte costituzionale ha previsto le dimissioni del ministro che ne sia fatto oggetto. La costituzione non prevede particolari requisiti soggettivi per poter essere nominati membri del governo, né prescrive che essi debbano essere parlamentari; in via di interpretazione sistematica, può ritenersi che sia indispensabile la cittadinanza, la capacità di agire e la condizione di alfabetismo.

Il Presidente del Consiglio

Il presidente del consiglio è indicato dall'articolo 95.1 della costituzione come l'organo che 'dirige la politica generale del governo e ne è responsabile e mantiene l'unità dell'indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l'attività dei ministri'. Non sussiste un rapporto gerarchico fra presidente del consiglio e singoli ministri, ma il presidente del consiglio può concretamente esercitare il suo primato politico sugli altri membri del governo. Spetta al presidente il potere di manifestare autonomamente verso l'esterno gli indirizzi politici generali del governo, approvare e autorizzare la diffusione del comunicato sui lavori del consiglio dei ministri, esporre alle camere il programma del governo, porre la questione di fiducia, assumere le decisioni proprie del governo nei procedimenti legislativi, controfirmare le leggi e gli atti con forza di legge, mantenere i contatti con il presidente della Repubblica. Dispone dell'importantissimo potere di fissazione della data delle riunioni del consiglio e di determinazione del relativo ordine del giorno, seppure sulla base delle proposte dei ministri. Presiede e dirige il consiglio di gabinetto, può istituire speciali comitati di ministri con funzioni istruttorie, presiede le conferenze permanenti per i rapporti fra lo Stato e il sistema delle autonomie territoriali, può promuovere verifiche sul funzionamento di uffici pubblici e devono essergli comunicati, prima della loro adozione, tutti i regolamenti ministeriali ed interministeriali. La legge 801/1977 ha affidato al presidente del consiglio 'l'altra direzione, la responsabilità politica generale e il coordinamento della politica informativa e di sicurezza' svolta dai cosiddetti servizi segreti.

Il Consiglio dei Ministri

Il Consiglio dei Ministri, organo collegiale composto da tutti i ministri e presieduto dal presidente del consiglio, è titolare delle fondamentali funzioni governative, come l'iniziativa legislativa, la predisposizione dei bilanci, l'adozione dei decreti legislativi, dei decreti legge, dei regolamenti governativi e l'esercizio del controllo sulle leggi regionali. In relazione ai settori in cui opera, i suoi compiti possono essere suddivisi nel modo seguente:

in tema di indirizzo politico, può dare direttive ai comitati interministeriali su richiesta del presidente del consiglio;

in tema di attività normativa, delibera i disegni di legge e adotta i decreti legislativi e i decreti legge;

in tema di politica internazionale e comunitaria, determina le linee di indirizzo e delibera 'i progetti dei trattati degli accordi internazionali di natura politica o militare';

in tema di agenzie, enti, istituti e aziende di carattere nazionale, salvi gli enti pubblici creditizi, delibera la nomina dei rispettivi presidenti;

in relazione alle regioni, esercita le funzioni di controllo sulla legislazione regionale;

in relazione alle confessioni religiose, delibera gli atti concernenti i rapporti con la Chiesa cattolica;

in relazione alla tutela dei principi di costituzionalità, procede all'annullamento straordinario, a tutela dell'unità dell'ordinamento, degli atti amministrativi illegittimi.

I Ministri

I Ministri sono contemporaneamente componenti del Consiglio dei Ministri e organi di vertice degli apparati amministrativi in cui la legge ripartisce organicamente la pubblica amministrazione statale, denominandoli Ministeri (o Dicasteri). Il numero dei ministri potrebbe essere anche inferiore a quello dei ministeri, dal momento che un ministro può essere preposto a più ministeri. Accanto a questi ministri, vi sono anche i cosiddetti ministri senza portafoglio, e cioè i ministri non preposti a ministeri. La nomina dei ministri senza portafoglio è facoltativa e svolgono le funzioni loro delegate dal presidente del Consiglio dei Ministri. I cosiddetti vice-ministri sono degli speciali sottosegretari. Per quanto riguarda il vice-presidente del consiglio, il presidente del consiglio può proporre al Consiglio dei Ministri la nomina di uno o più vicepresidenti, che hanno lo scopo di essere chiamati a supplire il presidente del consiglio in caso di assenza od impedimento temporaneo.

Il Consiglio di Gabinetto ed i Comitati fra i Ministri

Con l'articolo 6 della legge 400/1988 si è previsto che il presidente del consiglio possa istituire, con ministri da lui designati, il consiglio di gabinetto per farsi coadiuvare nello svolgimento delle sue funzioni di direzione della politica generale del governo e di mantenimento dell'unità dell'indirizzo politico ed amministrativo. Per l'esercizio di vere e proprie puntuali funzioni istruttorie o di stimolo nei riguardi del governo, il presidente del consiglio può disporre, con proprio decreto, l'istituzione di particolari comitati di ministri, con il compito di esaminare in via preliminare questioni di comune competenza, di esprimere parere su direttive dell'attività del governo e sui problemi di rilevante importanza da sottoporre al Consiglio dei Ministri, eventualmente avvalendosi anche di esperti non appartenenti alla pubblica amministrazione. I comitati interministeriali sono organi creati perlopiù tramite apposite leggi, che attribuiscono loro rilevanti funzioni di governo in specifici ma importanti settori. In genere sono presieduti dal presidente del consiglio e sono composti dai ministri competenti nel settore, cui si aggiungono, in alcuni casi, funzionari ed esperti, e svolgono non solo attività di indirizzo, ma anche di tipo normativo o di tipo provvedimentale.

Le norme speciali in tema di reati ministeriali

L'articolo 96 della costituzione prevedeva che il presidente del Consiglio dei Ministri e i ministri potessero essere messi in stato di accusa da parte del parlamento riunito in seduta comune per i reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni. Tuttavia la legge costituzionale che ha approvato un nuovo testo dell'articolo 96, afferma che sui reati commessi dal presidente del consiglio e dai ministri (anche non più in carica), nell'esercizio delle loro funzioni, giudica la magistratura ordinaria, previa semplice autorizzazione da parte della camera a cui l'inquisito appartiene, o del senato se sono coinvolti appartenenti a entrambe le camere o non parlamentari. Le camere stesse devono autorizzare le necessarie misure limitative della libertà personale, come intercettazioni telefoniche o perquisizioni personali e domiciliari, salvo che siano colti nell'atto di commettere un delitto per il quale è obbligatorio il mandato o l'ordine di cattura. I cosiddetti reati ministeriali, cioè i reati commessi nell'esercizio delle funzioni ministeriali, consistono in reati comuni (prevalentemente contro la pubblica amministrazione) commessi dal presidente del consiglio o da un ministro, utilizzando i loro poteri o comunque nell'ambito delle funzioni ministeriali. L'organo parlamentare può negare l'autorizzazione alla continuazione del procedimento penale nel caso in cui l'inquisito abbia agito per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero per il perseguimento di un preminente interesse pubblico nell'esercizio della funzione di governo.

Gli Alti Commissari ed i Commissari straordinari

In alcune occasioni, apposite leggi hanno previsto la ura degli Alti Commissari, attribuendo loro la responsabilità di particolari settori amministrativi, estranei alle attribuzioni ministeriali e, a volte, un ruolo di importanza quasi paragonabile a quella di un ministro. L'articolo 11 della legge 400/1988 ammette, in generale, l'istituto del Commissario straordinario del Governo, ma la stessa disposizione chiarisce che 'sull'attività del commissario straordinario riferisce al parlamento il presidente del Consiglio dei Ministri o un ministro da lui delegato'. Può essere nominato solo al fine di realizzare specifici obiettivi determinati in relazione a programmi o indirizzi deliberati dal parlamento o dal Consiglio dei Ministri o per particolari e temporanee esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni statali.

I Sottosegretari

Questi organi, pur non facendo parte del governo, svolgono rilevanti funzioni di governo e di amministrazione, essendo i più stretti collaboratori politici rispettivamente del presidente del Consiglio dei Ministri e dei ministri (con e senza portafoglio) nell'ambito delle loro responsabilità governative. L'articolo 10 della legge 400/1988 conura i sottosegretari come collaboratori di un ministro o del presidente del consiglio, competente a esercitare i compiti a essi delegati con decreto ministeriale pubblicato sulla gazzetta ufficiale. Si giunge alla loro nomina mediante un decreto del presidente della Repubblica, su proposta del presidente del Consiglio dei Ministri, in accordo con il ministro che il sottosegretario è chiamato a coadiuvare, sentito il Consiglio dei Ministri. Il sottosegretario assume le sue funzioni solo dopo il giuramento, che deve prestare dinanzi al presidente del Consiglio dei Ministri, con la stessa formula utilizzata dei ministri. Una posizione del tutto particolare è quella del sottosegretario alla presidenza del consiglio, nominato segretario del Consiglio dei Ministri, da cui dipendono l'ufficio di segreteria del Consiglio dei Ministri e anche quei dipartimenti e uffici della presidenza del consiglio per i quali il sottosegretario abbia ricevuto delega del presidente del Consiglio dei Ministri.

Le funzioni di indirizzo politico del Governo

La politica generale del governo si concretizza in una serie innumerevole di atti normativi e amministrativi, ma anche più tipicamente di indirizzo politico. Per quanto riguarda quest'ultimo, si fa riferimento agli atti relativi alla determinazione della piattaforma politica e programmatica sulla quale il governo chiede la fiducia, gli atti mediante i quali il governo esercita la sua azione nell'ambito delle relazioni internazionali, i poteri del consiglio supremo di difesa per l'organizzazione e il coordinamento delle attività che riguardano la difesa nazionale, i poteri del presidente del consiglio in ambito della pubblica sicurezza e delle questioni di ordine pubblico, le relazioni intrattenute dal governo con le confessioni religiose, il potere di iniziativa legislativa del governo, il disegno di legge relativo al bilancio preventivo e tutti gli atti governativi che lo precedono o lo accomnano, il potere legislativo delegato o esercitato in via di urgenza.

Le funzioni amministrative

Il presidente del consiglio e il Consiglio dei Ministri sono titolari di importanti funzioni amministrative. Alcune sono espressamente previste dalla legge 400/1988: quelle che mirano a dirigere e coordinare in modo unitario le funzioni ministeriali, a dirimere i conflitti di attribuzione fra i ministri, a dare direttive ai comitati dei ministri e a quelli interministeriali, a indirizzare e coordinare le funzioni amministrative regionali o a dirigere quelle delegate o a sostituirsi alle amministrazioni regionali, annullare in via straordinaria gli atti amministrativi illegittimi. Anche se non previsti dalla suddetta legge, il presidente del consiglio e il Consiglio dei Ministri sono titolari di altri numerosi poteri amministrativi: spetta al governo deliberare sulla nomina, su proposta del Ministro competente, dei segretari generali dei ministeri; è sempre il Consiglio dei Ministri che nomina la quota dei componenti della corte dei conti e del Consiglio di Stato di spettanza del governo; la gestione del bilancio statale e il corretto funzionamento del settore creditizio.

Le funzioni normative

La nostra costituzione ha operato uno sforzo rilevante per circoscrivere entro limiti precisi la possibilità che il governo possa adottare atti normativi con forza pari a quella delle leggi: l'intervento del governo può avvenire o per motivi di improrogabile urgenza a provvedere, o per un atto espresso di volontà in tal senso dello stesso parlamento. Tutta la materia degli atti normativi del governo è stata disciplinata dalla legge 400/1988: è stato introdotto un obbligo di autoqualificazione per tutti questi atti normativi, e cioè un obbligo per essi di autodenominarsi di volta in volta 'decreto legislativo', 'decreto legge' o 'regolamento'.

I decreti legislativi

Si tratta di un atto normativo adottato mediante una decisione ('decretare' significa decidere) del governo. Con una legge chiamata 'legge delega' il Parlamento, con una propria decisione, può affidare al governo il compito di emanare una norma giuridica, a patto che questa rispetti i principi generali stabiliti dal Parlamento nella legge-delega e il termine entro il quale il decreto deve essere emanato. I decreti legislativi devono essere successivamente controfirmati dal presidente della Repubblica. In alcune importanti materie (imposizione di tributi e ratifica di trattati di diritto internazionale) il governo non può emanare decreti e la competenza a decidere nuove norme è del Parlamento, il solo organo rappresentativo della volontà dei cittadini. Assumono forma di decreti legislativi anche le norme di attuazione degli statuti speciali delle cinque regioni ad autonomia particolare; si tratta tuttavia di un caso del tutto anomalo di delegazione legislativa, tant'è che ci si trova dinanzi a una delega a tempo indeterminato, esercitabile più volte, l'unico caso nel quale il governo dispone di un vero e proprio potere legislativo. Un altro caso di delega legislativa del tutto anomalo è previsto dall'articolo 78 della costituzione che stabilisce che siano le camere a deliberare lo stato di guerra conferendo al governo i poteri necessari per agire.

I decreti legge

Si tratta in questo caso di un provvedimento governativo provvisorio che ha forza di legge. In casi straordinari di necessità e di urgenza il governo può infatti sostituirsi al Parlamento (che secondo la Costituzione italiana è l'organo legislativo dello stato) ed emanare con un decreto una norma giuridica che diventerà legge dello stato soltanto se entro 60 giorni il Parlamento ne voterà l'approvazione del contenuto. In caso di approvazione si dice che il decreto è 'convertito', cioè trasformato, in legge. L'abuso dello strumento del decreto legge per disciplinare la vita dei cittadini è stato recentemente denunciato perché toglie all'organo che rappresenta la volontà popolare dei cittadini, ossia il Parlamento, una funzione essenziale (quella legislativa) alla vita democratica del paese.

I regolamenti

Il potere regolamentare del governo è stato di disciplinato dalla legge 400/1988. I regolamenti del governo sono deliberati del Consiglio dei Ministri, sono emanati con decreto del presidente della Repubblica, registrati presso la corte dei conti e pubblicati sulla gazzetta ufficiale. Sul piano delle tipologie, i regolamenti possono distinguersi tra loro o per l'ambito di discrezionalità di cui governo dispone in riferimento al sistema normativo primario, o per il loro particolare oggetto. Dal primo punto di vista, la legge si riferisce i regolamenti di esecuzione di leggi, decreti legislativi e regolamenti comunitari, ai regolamenti di attuazione e integrazioni di leggi e decreti legislativi, ai regolamenti indipendenti, ai regolamenti delegati. Attualmente sembra difficile ipotizzare l'esistenza di spazi liberi significativi per l'esercizio di un simile potere regolamentare, ove si considerino le numerosissime riserve di legge previste dalla costituzione, nonché il vero e proprio stato d'inflazione legislativa che caratterizza il nostro sistema normativo. Dalla stessa legge vengono disciplinati i regolamenti ministeriali e interministeriali, che possono essere adottati dal presidente del consiglio dei ministri con l'obbligo ulteriore di autoqualificarsi come regolamenti. Il potere regolamentare dei ministri può essere esercitato solo nelle materie di competenza del ministro o di autorità sottordinate al ministro, quando la legge espressamente conferisca tale potere; non possono dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal governo.