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iL sEnAtO - IL SENATO NEL MEDIOEVO E NELL’ETA` MODERNA - il senato della Repubblica Italiana

iL sEnAtO - IL SENATO NEL MEDIOEVO E NELL’ETA` MODERNA - il senato della Repubblica Italiana


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iL sEnAtO


Destinato a essere per lunghissimo tempo uno degli organi politici più importanti, il senato era stato istituito in Roma già sotto la monarchia come consiglio degli anziani (senes), cioè dei rappresentanti delle principali famiglie (patres = patrizi), che aveva come compito di consigliare il re e, tra l'altro, di nominare un interre` nei casi in cui il trono rimanesse vacante. Sebbene la tradizione attribuisca a Romolo l'istituzione di un senato di 100 membri, la cifra più antica di cui si abbia certezza è 300, verosimilmente in connessione con le 3 tribù e le 30 curie in cui era suddiviso il popolo. Tale numero fu raddoppiato da Silla, portato a 900 da Cesare e di nuovo ridotto a 600 da Augusto. A partire dal  v sec. a.C. ai senatori patrizi (patres) si aggiunsero anche senatori plebei, che furono detti adlecti (aggregati) o conscripti (scritti insieme), donde l'espressione patres (et) conscripti per indicare l'intero consesso. Del senato, i cui membri furono scelti dapprima dal re, poi dai consoli e, con la Lex Ovinia(318-312 a.C.), dai censori, verso la fine del  insec. di regola entrarono a far parte anzitutto gli ex magistrati curuli, poi, al tempo dei Gracchi, gli edili plebei e, poco dopo, anche i tribuni della plebe. Con Silla infine l'ammissione al senato fu strettamente legata alla questura. Ne conseguì perciò che, sia pure indirettamente, il senato veniva formato per elezione del popolo. I senatori colpevoli di cattiva condotta potevano essere espulsi, così come non poteva essere ammesso in senato chi esercitasse professioni ritenute poco onorevoli, avesse subito determinate condanne, ecc.



I senatori indossavano il laticlavio e un tipo particolare di calzatura (calceus senatorius), occupavano posti distinti nelle cerimonie religiose e ai pubblici spettacoli; d'altro canto non potevano lasciare l'Italia senza il consenso del senato stesso, né possedere navi di grande stazza, cosicché la loro potenza economica si basava soprattutto sulla proprietà terriera. Poiché l'elezione alle magistrature dipendeva in gran parte dalla nascita e dalla ricchezza e gli homines novi erano perciò rari, ne derivò la tendenza del senato a divenire ereditario; inoltre, poiché i suoi membri erano in pratica nominati a vita, di fronte alla prevalente annualità delle magistrature, il senato acquistò grandissima influenza nella politica interna ed estera. La sua trasformazione in un corpo di ex magistrati finì con il provocare gravi conflitti tra l'imperium dei magistrati e la sua auctoritas e, al tempo stesso, ne fece il maggiore responsabile del governo nell'ultimo secolo della repubblica, che crollò quando i capi militari riuscirono a frantumare il suo potere.

Esso veniva convocato dai consoli o dai pretori o, dal 287 a.C., dai tribuni della plebe. Le sedute, che non dovevano coincidere con i comizi, avevano luogo dall'alba al tramonto nella Curia o in un tempio o anche altrove, ma comunque entro un miglio da Roma; non erano pubbliche, ma avvenivano a porte aperte. Dopo le cerimonie preliminari venivano esaminate, secondo l'ordine del giorno, le varie questioni, sulle quali i senatori esprimevano il loro parere, senza limiti di tempo e secondo l'ordine in cui erano scritti, nell'albo (alla cui testa era il princeps senatus), e quindi votavano dividendosi in due gruppi. Oltre al compito di consigliare i magistrati in materia politica interna ed estera, nelle questioni finanziarie e anche religiose, il senato aveva quello specifico, anche se a un certo punto puramente formale, di ratificare le decisioni del popolo (auctoritas patrum) e quello di nominare un interré per organizzare le elezioni quando non era disponibile alcun magistrato. In pratica esso deteneva il controllo assoluto dell'amministrazione finanziaria e quello della politica estera attraverso le ambascerie, le commissioni incaricate di organizzare i territori conquistati, ecc., poiché se la dichiarazione di una guerra, la ratifica di una pace e l'assegnazione delle province spettavano ai comizi, di fatto venivano per lo più decise dal senato. Infine, in casi particolarmente gravi, il senato poteva (dall'età dei Gracchi in poi), con il senatus consultum ultimum, esentare i magistrati dall'osservanza delle leggi. Come la caduta della monarchia aveva permesso al senato di divenire l'effettivo padrone di Roma e di costituire per secoli l'espressione essenziale del suo regime oligarchico, così il costituirsi del principato segnò l'inizio della sua rapida decadenza. Già Augusto, che pure ritenne condizione indispensabile per la riorganizzazione dello Stato conservare al senato il suo prestigio, ne ridusse sensibilmente i poteri: gli affidò il governo dell'Italia e delle province ormai pacificate e l'aerarium, ormai ridotto assai d'importanza. Tiberio gli riservò l'elezione dei magistrati, ma tale prerogativa, con l'affermarsi dell'uso della nominatio e della commendatio, da parte del principe, perse molto del suo significato. A ciò si aggiunse che l'imperatore poteva, con l'adlectio, ammettere in senato chiunque volesse. Il senato divenne infine un ordine (ordo senatorius) ereditario, cui erano riservate la gran parte delle maggiori cariche (governo delle province, salvo poche eccezioni, comando delle legioni, praefectura Urbi, legati iuridici, ecc.). I futuri senatori, che potevano essere, in genere, solo i li dei senatori, dapprima prestavano servizio militare per un anno come tribuni laticlavi, poi, dopo aver ricoperto il vigintivirato, entravano in senato attraverso la questura. Inoltre ai senatori, e dal   ii sec. d.C. anche alle mogli e ai li, spettava il titolo di clarissimi. Con il passare del tempo a quelli romani e italici si aggiunse un sempre maggior numero di senatori provenienti dapprima soprattutto dalla Gallia e dalla Sna, poi dall'Africa e dalle province orientali. L'imperatore, cui spettava il titolo di princeps senatus, aveva la facoltà di convocare e di presiedere il senato e di esporvi questioni. La sua relatio aveva la precedenza e consisteva solitamente in un discorso scritto (oratio), a cui, piuttosto che al conseguente senatoconsulto, i giuristi posteriori attribuirono valore di legge. D'altra parte il numero dei senatori che partecipava alle sedute diminuì continuamente e semplici acclamazioni sostituirono spesso la discussione. In una parola il senato perse la sua indipendenza e conservò solo la libertà, e anche quella di rado, di scegliere il nuovo imperatore quando il trono restava vacante. In realtà per lungo tempo il riconoscimento del senato, che era in un certo qual senso il rappresentante del popolo, il vero detentore dell'imperum, fu considerato la condizione essenziale per la legittimità del potere imperiale. Esso d'altronde conservò attribuzioni a sufficienza (diritto di decretare l'apoteosi o la damnatio memoriae, di designare i giudici nei grandi processi, ecc.), per poter entrare in conflitto con l'imperatore e manifestare la propria insubordinazione, donde significative oscillazioni nei rapporti tra l'imperatore e il senato, roccaforte dello spirito repubblicano, delle quali è conservata testimonianza negli storici che, riflettendo l'opinione della classe senatoria, fecero di taluni imperatori tiranni perversi (es. Domiziano), mentre ad altri attribuirono doti e virtù insigni in abbondanza (es. Severo Alessandro). Né d'altra parte il senato seppe, o, più probabilmente, poté, approfittare delle crisi provocate dalla mancanza di una regolare successione imperiale per riaffermare la propria autorità. Rimossi da Gallieno dal comando delle legioni e dal governo della maggior parte delle province, la cui distinzione in imperiali e senatorie era ormai ssa, i senatori furono da Costantino fusi con i cavalieri in un nuovo ordine e recuperarono così molti dei loro poteri amministrativi. Distinti in tre classi (clarissimi, spectabiles e illustres), erano esenti dagli oneri municipali, ma soggetti a particolari tasse. Come organo politico, il senato continuò naturalmente a decadere ma rimase tuttavia il rappresentante del popolo romano e, come classe, un elemento essenziale nella struttura sociale dell'Impero, al cui crollo sopravvisse, almeno fino al 580, anno in cui il senato romano è citato per l'ultima volta.




IL SENATO NEL MEDIOEVO E NELL’ETA` MODERNA


Durante il medioevo l'istituto senatorio si conurò in maniera diversa nei vari Stati e città italiani, spesso presentando ridotte funzioni. A parte i senati di Pisa, Lucca, Bologna, ebbero una loro importanza i senati di Roma, Venezia, Firenze, Milano. A Roma, il senato continuò a funzionare nel  vi sec., alla fine del quale esso fu richiesto d'aiuto contro i Longobardi, da parte dell'imperatore. Divenuto assemblea dei capi della nobiltà (i più cospicui personaggi si fregiarono del titolo di senatore), esercitò la sua influenza sia nell'elezione del pontefice, sia nella politica (con limitate funzioni legislative). Fu ricostituito nel 1143 come magistratura collettiva in opposizione al potere papale; l'anno successivo a capo del governo fu posto un patrizio, sopprimendo il prefetto imperiale; nel 1145 il papa rimise in carica il prefetto imperiale, mantenendo però il senato. Tale sistema venne confermato dopo l'accordo di Venezia (1177) tra Federico I e Alessandro III. Verso il 1191, il senato fu sostituito da un solo senatore (la cui carica durava sei mesi) a somiglianza di ciò che avveniva nei Comuni italiani con la carica di podestà; tale prassi fu fissata definitivamente da Niccolò III nel 1278. Pur avendo perso ogni effettiva autorità nel  xv sec., la carica divenne vitalizia nel  xvii.

A Venezia, un consiglio di tipo senatoriale fu istituito nel 1172, ma assunse il nome di senato solo nel  xiv sec. Era costituito da un certo numero di pregadi a cui nel 1230 furono aggiunti 60 membri tratti dal Maggior consiglio. Nel  xvi sec., aumentate le competenze, entrarono a farne parte avogadori, membri delle quarantie del consiglio dei Dieci e della Zonta, tanto che i membri divennero trecento circa. Era presieduto dal doge (senatore a vita con i procuratori di San Marco), e aveva funzioni politiche, militari, amministrative, giurisdizionali. Esprimeva semestralmente un collegio di sedici “savi”, detentore del potere esecutivo. Fu soppresso nel 1797.

Il senato di Firenze, con la costituzione ducale medicea del 1532, era formato di 48 membri; si poneva così accanto al consiglio vitalizio dei Duecento, ma le sue attribuzioni andarono via via diminuendo col consolidarsi dei Medici.

Il senato di Milano, istituito da Luigi XII nel 1499 sul modello dei parlamenti francesi e come derivazione del consiglio privato del principe, era la massima autorità giudiziaria dello Stato. Fu soppresso nella seconda metà del   xvin sec. da Giuseppe II. Deve essere, infine, menzionato il senato previsto dalla costituzione napoleonica per il Regno Italico nel 1807. Esso prendeva il posto del consiglio dei Consultori (1S sezione del Consiglio di Stato) ed era composto dai membri della famiglia reale, dai vescovi di Milano, Bologna, Ravenna, Ferrara e dal patriarca di Venezia, dai grandi ufficiali dello Stato e da cittadini benemeriti scelti dal re in numero di otto ogni milione di abitanti e di 2 ogni dipartimento. Aveva funzioni di consulenza nel campo legislativo amministrativo, giudiziario e finanziario. Il senato, avendo sede nel palazzo già del Collegio elvetico di Milano, iniziò la sua attività il 9 novembre 1809.





Dall'epoca moderna agli ordinamenti contemporanei


In epoca moderna la necessità di una seconda camera o camera alta (così è anche chiamato il senato in contrapposizione alla camera dei deputati, detta prima camera o camera bassa) fu, in primo luogo, determinata dalla pratica esigenza di utilizzare, nell'esercizio del potere legislativo, l'esperienza di quelle classi sociali (aristocrazia di antica progenie e alto clero) che per molti secoli erano state depositarie di ogni prerogativa di governo. Riflettevano, infatti, tali esigenze nel corso dei secc.  xvii-   xix per es. l'ungherese camera dei magnati, la prussiana camera dei signori (Herrenhaus), la camera dei pari francese del 1814, tutte più o meno costituite sul modello della camera dei lord inglese.

In secondo luogo, sulla base dell'esperienza statunitense (la cui costituzione federale [1787] prevede un senato composto di due rappresentanti per ogni Stato federato senza tener conto della popolazione), la giustificazione costituzionale di una seconda camera poté vedersi nella necessità di assicurare una rappresentanza paritaria degli Stati-membri in seno agli Stati federali. L'esempio statunitense trovò del resto ampio seguito in quasi tutti gli Stati federali (così, per es., in Svizzera, dove il Consiglio degli Stati è composto di due rappresentanti per ciascun cantone), sebbene in taluni con qualche temperamento (così, ad es., nella ex Germania Occidentale, dove al Bundesrat ciascun Land era rappresentato da 3, 4 o 5 esponenti a seconda del numero degli abitanti).

In epoca contemporanea, ferme restando le ragioni esposte per gli Stati federali, la necessità di una seconda camera negli Stati unitari è fondata essenzialmente su motivi razionali. Essi sono: l'esigenza di una maggiore riflessione nel procedimento di formazione delle leggi (la seconda assemblea funzionerebbe da camera di raffreddamento) e la possibilità di ammettere nella funzione legislativa persone di particolare competenza tecnica o rappresentanti di determinati settori d'interesse nazionale, i quali difficilmente vi accederebbero con il sistema esclusivamente elettivo proprio della prima camera (il senato funzionerebbe così da camera di competenze tecniche).

In considerazione di questo secondo motivo è unanimemente accolto il principio che il senato sia formato con procedure diverse rispetto alla camera dei deputati. A tal fine, fatta eccezione per la camera dei lord inglese, l'unica a carattere ereditario, vengono normalmente seguiti tre metodi:

1. Nomina dei membri del senato, con carica vitalizia o limitata nel tempo, interamente da parte del capo dello Stato; fu il sistema in vigore nel regno d'Italia, i cui senatori, di numero variabile da 300 a 500 e di durata vitalizia, erano tutti di nomina regia (i principi reali divenivano senatori di diritto a 21 anni, con diritto di voto a 25 anni), scelti fra persone di età superiore a 40 anni facenti parte di una delle 21 categorie espressamente previste dallo stesso statuto (fra tali categorie: vescovi e arcivescovi [di fatto non più nominati dopo il 1866], eminenti personalità della politica, della diplomazia, delle armi, persone con carico tributario diretto superiore a una certa cifra, benemeriti della patria in genere).

2. Nomina da parte del capo dello Stato o del governo di un certo numero di senatori, mentre altri sono eletti da un corpo elettorale ristretto (è il cosiddetto sistema misto, recepito per es. dalla costituzione irlandese, dove dei 60 senatori 11 sono nominati dal primo ministro, 6 dalle università e 43 vengono eletti a suffragio ristretto).

3. Elezione dei membri del senato da parte del corpo elettorale, ma con metodi diversi rispetto a quelli adottati per la prima camera; è il sistema più diffuso il quale con qualche lieve temperamento è stato accolto anche nella costituzione italiana del 1948.


il senato della Repubblica Italiana


In base alla costituzione e alle modifiche introdotte dalle leggi costituzionali 9 febbraio 1963 e 27 dicembre 1963, il senato viene eletto a suffragio universale diretto dagli elettori che hanno superato il venticinquesimo anno di età fra gli elettori che hanno superato il quarantesimo anno. L'elezione avviene su base regionale con il sistema dei collegi uninominali (la camera dei deputati è eletta, invece, su base nazionale con collegi plurinominali); in base alla riforma del 1993 che ha introdotto un sistema misto (al posto del proporzionale) il 75% dei seggi è attribuito nell'ambito di altrettanti collegi uninominali nei quali risulta eletto il candidato mentre il restante 25% è attribuito in ragione proporzionale mediante ripartizione tra liste concorrenti. Il numero dei senatori elettivi è di 315. Nessuna regione può avere meno di sette seggi (fatta eccezione per la Valle d'Aosta che ne ha uno e per il Molise che ne ha due); la ripartizione dei seggi tra le regioni si effettua in proporzione alla popolazione delle medesime, quale risulta dall'ultimo censimento generale sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti. L'unica deroga (assai limitata) al principio dell'elettività del senato è costituita dalla possibilità, prevista dalla costituzione, che di esso faccia parte un certo numero di senatori a vita. Sono tali i senatori di diritto, cioè gli ex presidenti della repubblica, a meno che non abbiano espressamente rinunciato; e i cinque senatori che il capo dello Stato italiano ha facoltà di nominare “fra i cittadini che hanno illustrato la patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario”. In via del tutto eccezionale, al fine di assicurare una certa continuità e inserire un elemento di esperienza nelle nascenti istituzioni repubblicane, furono ammessi solo nel primo senato della repubblica (1948) 106 senatori nominati dal presidente della repubblica fra i deputati dell'Assemblea costituente che possedevano i requisiti di legge per essere senatori e che fossero stati presidenti del consiglio o di assemblee legislative, avessero fatto parte del disciolto senato (il senato del regno venne soppresso nel 1947), avessero totalizzato almeno tre elezioni compresa quella dell'Assemblea costituente, fossero stati dichiarati decaduti dalla camera dei deputati in applicazione delle disposizioni fasciste (1926), avessero scontato la reclusione non inferiore a cinque anni in seguito a condanna del tribunale speciale fascista per la difesa dello Stato.



Inizialmente previsto dalla costituzione con durata di sei anni (nelle prime due legislature repubblicane esso fu sciolto anticipatamente insieme con la camera), in base alla citata legge costituzionale 1963 il senato italiano viene ora eletto per cinque anni, come la camera (la durata di ambedue può essere prorogata solo con legge e in caso di guerra). Il senato gode di perfetta parità giuridica rispetto alla camera (bicameralismo puro) sia circa il procedimento di formazione di qualsiasi tipo di legge (lo statuto albertino stabiliva, invece, che le leggi finanziarie dovessero essere discusse e approvate prima dalla camera dei deputati) sia per quanto riguarda la votazione della fiducia al governo. Su quest'ultimo punto, si è instaurata la prassi secondo cui i governi, per la loro esposizione programmatica e la votazione della fiducia, debbono accordare la precedenza alternativamente alla camera dei deputati e al senato. D'altra parte la sfiducia votata dal senato provoca in qualsiasi momento le dimissioni del gabinetto, così come avviene per quella deliberata dalla camera (nel regno d'Italia le dimissioni del governo erano determinate esclusivamente dalla sfiducia della prima camera).

Il senato della repubblica esplica le analoghe funzioni esecutive e giurisdizionali spettanti alla camera; fra le prime il costante controllo dell'attività politica del governo e l'esame e l'approvazione delle leggi di bilancio; fra le seconde, in seduta comune con la camera, la messa in stato di accusa del presidente della repubblica, del presidente del consiglio e dei ministri per alto tradimento, per attentato alla costituzione e per i cosiddetti reati ministeriali.

Il senato italiano funziona in conformità a un proprio regolamento interno; è composto di gruppi parlamentari, tra cui un gruppo misto, e la sua attività legislativa viene preparata da commissioni parlamentari. Coadiuva il presidente del senato un ufficio di presidenza del quale fanno parte quattro vicepresidenti, tre questori e otto segretari. Sono inoltre organi ordinari, composte di senatori scelti dal presidente del senato, la giunta del regolamento, la giunta delle elezioni e la commissione di vigilanza sulla biblioteca. Al presidente del senato compete, secondo la costituzione italiana, l'assunzione e l'esercizio delle funzioni del presidente della repubblica nei casi di assenza e di impedimento temporaneo.


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