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Lo Stato - amministrazione è qualificato come ente pubblico ed ha la qualità di persona giuridica in forza di riferimenti normativi: ad esempio l'art.28 Cost. che si riferisce alla responsabilità civile dello Stato e all'art.822 c.c. il quale disciplina i beni appartenenti allo Stato.
Con la frammentazione dell'amministrazione statale e la distinzione in ministeri che fanno capo a vertici differenti occorre ammettere che la unicità della personalità statale non sussista.
Al vertice dell'organizzazione statale è collocato il governo, formato dal Presidente del Consiglio dei Ministri, dal Consiglio dei ministri e dai ministri (art.92 Cost.).
Anche il Presidente della Repubblica svolge alcune importanti funzioni attinenti all'attività amministrativa: si pensi al potere di nomina dei più alti funzionari ed all'emanazione dei regolamenti governativi.
Ai sensi dell'art.5 comma 2 L.400/1988, il Presidente del Consiglio dei ministri ha, tra gli altri, i seguenti compiti: "indirizza ai ministri le direttive politiche e amministrative in attuazione delle deliberazioni del Consiglio dei ministri, nonché quelle connesse alla propria responsabilità di direzione della politica generale del governo"; "coordina e promuove l'attività dei ministri in ordine agli atti che riguardano al politica generale del governo", può sospendere "l'adozione di atti da parte dei ministri competenti in ordine a questioni politiche e amministrative, sottoponendoli al Consiglio dei ministri"; "adotta le direttive per assicurare l'imparzialità, il buon andamento e l'efficienza dei pubblici uffici"; "può disporre l'istituzione di particolari Comitati di ministri", ovvero di "gruppi di studio e di lavoro".
La presidenza del Consiglio ha una struttura organizzativa propria alla quale fanno capo vari dipartimenti e uffici.
Il D.Lgs 303/1999 è intervenuto per disciplinare l'ordinamento, l'organizzazione e le funzioni di tale struttura, della quale si avvale il Presidente del Consiglio dei ministri per l'esercizio delle funzioni di impulso, indirizzo e coordinamento ed anche per l'esercizio delle funzioni attinenti ai rapporti del governo con il parlamento, con le istituzioni europee, con il sistema delle autonomie e con le confessioni religiose.
Responsabile del funzionamento del segretariato generale e della gestione delle risorse umane e strumentali della presidenza è il segretario generale, legato al presidente da uno stretto rapporto fiduciario, che può essere coadiuvato da uno o più vice segretari generali; ogni dipartimento-struttura a livello dirigenziale generale si riparte in uffici e ogni ufficio in unità operative di base di livello dirigenziale denominate servizi, il cui numero è stabilito con decreto del Presidente.
Il Presidente individua con propri decreti gli uffici di diretta collaborazione propri e quelli dei ministri senza portafoglio (che sono titolari di dipartimento) o sottosegretari della presidenza.
Le funzioni del Consiglio dei ministri sono indicate dall'art.2 L.400/1988: accanto a quella di indirizzo politico e a quella normativa, possiamo ricordare i poteri di indirizzo e coordinamento, nonché i poteri di annullamento di ufficio di atti amministrativi.
I ministri sono gli organi politici di vertice dei vari dicasteri. Tali organi sono molto importanti sotto il profilo amministrativo perché l'amministrazione statale è ripartita sulla base dei ministeri. Il numero, le attribuzioni e l'organizzazione dei ministeri sono determinati dalla legge (art. 95 Cost.).
Con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, possono inoltre essere nominati ministri senza portafoglio i quali sono membri del governo ma non sono titolari di dicasteri e, dunque, né di un apparato organizzativo di uffici, né della gestione di uno stato di previsione della spesa (es: il ministro per le pari opportunità). Ad essi possono essere delegate funzioni dal Presidente del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio stesso; inoltre possono essere posti a capo dei dipartimenti in cui si articolare la presidenza del Consiglio.
Il ministro può essere coadiuvato da uno o più sottosegretari nominati con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il ministro che il sottosegretario coadiuverà, sentito il consiglio dei ministri. Essi giurano dinanzi al Presidente del Consiglio dei ministri ed esercitano le funzioni loro delegate con decreto ministeriale. Il loro numero non è fissato dalla legge.
Il sottosegretario alla presidenza del Consiglio dei ministri è il segretario del Consiglio dei ministri.
Il titolo di vice ministro può essere conferito a non più di 10 sottosegretari, se ad essi sono conferite dal ministro competente deleghe relative all'intera area di competenza di una o più strutture dipartimentali o direzioni generali. I vice ministri possono essere invitati a partecipare alle sedute del Consiglio dei ministri, senza diritto di voto, per riferire su argomenti e questioni attinenti alla materia loro delegata.
Con D.Lgs 300/1999 è stato ridotto il numero dei ministeri ed è stata ridisegnata la loro struttura organizzativa.
Secondo l'art. 2 del D.Lgs 300/1999 (e successive modificazioni) i ministeri sono i seguenti: ministero degli affari esteri, ministero dell'interno, ministero della giustizia, ministero della difesa, ministero dell'economia e delle finanze, ministero delle attività produttive, ministero delle comunicazioni, ministero per le politiche agricole e forestali, ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, ministero delle infrastrutture e dei trasporti, ministero del lavoro e delle politiche sociali, ministero della salute, ministero dell'istruzione dell'università e della ricerca, ministero per i beni e le attività culturali.
Per alcuni ministeri si introduce il modello di organizzazione caratterizzato dalla presenza, accanto alla ura del ministro, di strutture dipartimentali cui sono attribuiti "compiti finali concernenti grandi aree di materie omogenee e i relativi compiti strumentali", compresi quelli di indirizzo e coordinamento delle unità di gestione, quelli di organizzazione e quelli di gestione delle risorse strumentali, finanziarie e umane.
Nell'ambito di tale modello organizzativo se la ura del segretario generale, i cui compiti sono distribuiti tra i capi dei dipartimenti.
Negli altri ministeri, invece, la ura del segretario generale può sopravvivere operando alle dirette dipendenze del ministro.
In questi ministeri la struttura di primo livello è poi costituita dalle direzioni generali (nel ministero delle comunicazioni vi sono uffici centrali di livello dirigenziale generale ed ispettorati territoriali).
Le agenzie sono strutture che svolgono attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale attualmente esercitate da ministeri ed enti pubblici.
Il D.Lgs 300/1999 istituisce quattro agenzie fiscali (agenzia delle entrate, agenzia delle dogane, agenzia del territorio, competente tra l'altro allo svolgimento dei servizi relativi al catasto, e agenzia del demanio, cui è attribuita l'amministrazione dei beni immobili dello Stato); l'agenzia industrie difesa; l'agenzia per la protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici; l'agenzia per la formazione e l'istruzione professionale.
Le agenzie operano al servizio delle amministrazioni pubbliche, comprese quelle regionali e locali. Esse hanno autonomia nei limiti stabiliti dalla legge (autonomia di bilancio ecc . ) e sono sottoposte al controllo della Corte dei conti e ai poteri di indirizzo e vigilanza del ministro; devono inoltre essere organizzate in modo da rispondere alle esigenze di speditezza, efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa e si giovano di un finanziamento annuale a carico dello Stato di previsione del ministero. A capo dell'agenzia è posto un direttore generale.
Le agenzie possono anche avere personalità giuridica (è il caso della agenzia industrie difesa e delle agenzie fiscali).
I ministeri non operano in modo completamente separato.
Il coordinamento dell'attività dei vari ministeri è assicurato dall'azione politica del Consiglio dei ministri, dal Presidente del Consiglio dei ministri e dai comitati dei ministri.
Il consiglio di gabinetto è un organo collegiale ristretto costituito dal Presidente del Consiglio e dai ministri da lui designati sentito il Consiglio dei ministri, avente il compito di coadiuvarlo nello svolgimento delle funzioni.
Altri organi collegiali sono i comitati interministeriali che possono essere formati anche da soggetti che non siano ministri, in particolare da esperti e da rappresentanti delle amministrazioni.
Il numero dei comitati in passato era molto alto, ma la L.537/1993 ha proceduto alla soppressione di tredici comitati e le relative funzioni sono state in seguito ridistribuite tra i ministeri, le regioni e il Cipe.
Il Cipe (Comitato interministeriale per la programmazione economica) è ormai il comitato interministeriale più importante. Esso è presieduto dal Presidente del Consiglio dei ministri ed è composto da ministri.
Il Cipe è competente in via generale "su questioni di rilevante valenza economico-finanziaria, e/o con prospettive di medio lungo termine, che necessitino di un coordinamento a livello territoriale o settoriale".
Di rilievo sono anche il Cicr (comitato interministeriale per il credito e il risparmio), il quale si occupa di politica creditizia, esercitando poteri di direttiva nei confronti del Tesoro e della Banca d'Italia e il Cis (comitato interministeriale per le informazioni) che si occupa di politica della sicurezza.
L'unità dell'azione statale è altresì garantita dalla presenza di organi e strumenti di raccordo "orizzontali" che operano al servizio dei vari ministeri ma senza essere legate univocamente all'organizzazione presso la quale sono dislocate o operano:
Gli uffici centrali del bilancio (ex ragionerie centrali), presenti in ogni ministero con portafoglio, sono dipendenti del dipartimento della ragioneria generale dello Stato del ministero dell'economia e delle finanze.
Il quadro organizzativo è contemplato a livello periferico dalle ragionerie provinciali che si occupano delle amministrazioni statali decentrate e che sono raggruppate in dieci circoscrizioni territoriali con compiti di tenuta delle scritture contabili, di programmazione dell'attività finanziaria, nonché di monitoraggio e di valutazione tecnica dei costi e degli oneri dell'attività.
Il servizio nazionale di statistica si articola in una serie di uffici presenti presso ciascun ministero e ciascuna azienda, presso enti territoriali e camere di commercio, e sono collegati funzionalmente all'Istituto centrale di Statistica (ISTAT).
L'avvocatura dello Stato è incardinata presso un unico complesso organizzativo, ma svolge attività a favore di tutta l'organizzazione statale. E' composta da legali che forniscono consulenza alle amministrazioni statali e provvedono alla loro difesa in giudizio. L'avvocatura è incardinata presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri; al suo vertice è l'avvocato generale dello Stato, avente sede in Roma e nominato con Decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri; esistono inoltre sedi periferiche - avvocature distrettuali - presso ciascuna sede di Corte d'appello. L'avvocatura, pur facendo capo alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, svolge le proprie funzioni in modo indipendente.
A seguito del D.Lgs 196/2003 è stato istituito il Centro nazionale per l'informatica nella pubblica amministrazione che ha il compito di fornire alle amministrazioni il supporto conoscitivo essenziale per l'attività amministrativa.
Il servizio di tesoreria dello Stato è costituito dall'insieme di operazioni e atti attraverso i quali il denaro acquisito dalla pubblica amministrazione viene raccolto, conservato e impiegato: si tratta in particolare delle operazione di acquisizione di entrate e di effettuazione di spese di bilancio.
All'unità dell'azione dello Stato è preordinata l'attività di altri organi costituiti dal Consiglio di Stato, dalla Corte dei conti e dal Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro.
Il Consiglio di Stato e la corte dei conti fanno capo alla Presidenza del Consiglio dei ministri, ma non fanno parte dell'amministrazione statale, e sono in realtà organi dello stato-comunità.
Il Consiglio di Stato è l'organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell'amministrazione (Art.100 Cost.). Le sezioni consultive del Consiglio di Stato sono tre (I,II e III), cui si aggiunge quella istituita dalla Legge 127/1997, per l'esame degli schemi di atti normativi in ordine ai quali il parere è prescritto per legge o è comunque richiesto dall'amministrazione.
La Corte dei conti esercita funzioni di controllo e dispone di funzioni consultive e giurisdizionali.
La Corte dei conti dispone di una sede centrale a Roma composta da tre sezioni di controllo (una per gli atti del governo e dell'amministrazione centrale, una per le regioni e gli enti locali e una per gli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria). In ogni regione esistono sezioni regionali di controllo, ed è stata inoltre istituita una sezione di controllo per affari comunitari e internazionali.
Il numero, la composizione e la sede degli organi della Corte dei conti sono determinati dalla Corte stessa nell'esercizio dei poteri di autonomia finanziaria, organizzativa e contabile ad essa conferiti dalla legge 20/1994.
Le sezioni regionali di controllo possono essere integrate da due componenti designati dal Consiglio regionale e dal Consiglio delle autonomie locali (o in mancanza di tale organo dal Presidente del Consiglio regionale).
Il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (Cnel), previsto dall'art.99 Cost. come organo ausiliario del governo, non è inserito nell'apparato amministrativo. Esso è composto da un presidente e 111 membri e svolge compiti di consulenza tecnica e di sollecitazione nelle materie dell'economia e del lavoro dell'attività del parlamento, del governo e delle regioni.
Le aziende autonome (o amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo) sono amministrazioni caratterizzate dal fatto di essere incardinate presso un ministero e di avere una propria organizzazione, separata da quella ministeriale.
Le amministrazioni autonome svolgono attività prevalentemente tecnica, amministrano in modo autonomo le relative entrate, dispongono di capacità contrattuale e sono titolari di rapporti giuridici, pur non avendo un proprio patrimonio (il patrimonio è infatti dello Stato).
La loro attività consiste spesso nella produzione di beni o di prestazione di servizi, e molte di esse sono state trasformate in enti pubblici economici o società per azioni.
Prive di norma di personalità giuridica, esse sono di solito rette dal ministro che ne ha altresì la rappresentanza; il ministro dirige ed è affiancato dal consiglio di amministrazione (che ha compiti consultivi e talora deliberativi) e dal direttore (organo esecutivo). Il bilancio e il rendiconto dell'azienda sono legati allegati al bilancio dello Stato.
Molte aziende autonome sono state soppresse, mentre altre aziende sono state trasformate: l'amministrazione autonoma delle Poste e telecomunicazioni è stata trasformata in ente pubblico economico ed è divenuta s.p.a.; l'azienda autonoma delle ferrovie dello stato è stata trasformata in società per azioni, ecc .
La Cassa depositi e prestiti è stata trasformata in Cassa depositi e prestiti società per azioni e tale soggetto finanzia lo Stato ed enti pubblici e "le opere, gli impianti, le reti e le dotazioni destinati alla fornitura di servizi pubblici ed alle bonifiche".
Le amministrazioni indipendenti sono sorte per ovviare all'incapacità dell'organizzazione amministrativa tradizionale di provvedere ai compiti ad essa attribuiti, incapacità in via di massima imputata all'indebito condizionamento politico ed alle carenze tecniche degli organi amministrativi.
Le autorità indipendenti prevedono l'attribuzione di compiti rilevanti a soggetti dotati di notevole indipendenza rispetto al governo ed agli organi politici.
Come autorità indipendenti vengono generalmente ricordati: la Banca d'Italia; la Consob (che si occupa del mercato dei prodotti finanziari, assicurando la trasparenza e garantendo la completezza delle informazioni, a tutela del risparmio); l'Isvap (Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private, che si occupa del settore delle assicurazioni; l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (essa subentra nei procedimenti amministrativi e giurisdizionali e nella titolarità dei rapporti attivi e passivi facenti capo al Garante per l'editoria; tra i compiti di tale autorità vi è quello di verificare che, nel sistema integrato delle comunicazioni e nei mercati che lo compongono, non si costituiscano posizioni dominanti e che siano rispettati i limiti di legge); l'Autorità garante della concorrenza e del mercato; l'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici; l'Autorità per l'energia elettrica e il gas.
Dotati di compiti di garanzia, piuttosto che di amministrazione attiva, sono il Garante per la privacy, e la Commissione di garanzia per l'attuazione della legge sul diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali; e l'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione.
La Banca d'Italia è qualificabile come ente pubblico a struttura associativa, è istituto di emissione e svolge le funzioni di vigilanza sulle aziende di credito e di governo del settore valutario e monetario. Il suo organo di vertice è costituito dal Governatore.
Alcune di tali autorità non hanno neppure personalità giuridica.
Esse dispongono per lo più di autonomia organizzativa e funzionale, e sono titolari di poteri provvedimentali talvolta sanzionatori e sono soggette al controllo della Corte dei conti.
I vertici delle diverse autorità delle telecomunicazioni, dell'elettricità e del gas sono nominati dal Presidente della Repubblica previa deliberazione del Consiglio dei ministri su proposta del ministro competente e parere favorevole delle commissioni parlamentari.
I vertici delle altre autorità sono generalmente nominati o designati dai presidenti delle camere, oppure, come per il Garante per la Privacy, eletti per metà dalla camera e metà dal senato.
L'elemento caratterizzante delle autorità consiste nel fatto che esse sono indipendenti dal potere politico del governo pur dovendo trasmettere relazioni al governo e al parlamento in ordine all'attività svolta.
Le autorità non sono tenute ad adeguarsi all'indirizzo politico espresso dalla maggioranza, e per tal motivo sono definite neutrali (a differenza delle tradizionali amministrazioni che devono essere "imparziali").
Numerose tra le autorità indipendenti sono chiamate a verificare, anche esercitando poteri giustiziali, la compatibilità del comportamento degli operatori economici, pubblici o privati, con le regole della concorrenza. Difatti, una "liberalizzazione" pura e semplice di particolari mercati lascerebbe irrisolto il problema di salvaguardare esigenze collettive e rischierebbe di non impedire il consolidarsi di nuove forme di monopolio privato anziché pubblico.
Le autorità sono preposte a vigilare alcuni settori sensibili del mercato.
Il difensore civico non rientra nella categoria delle autorità indipendenti e non è istituito a livello di organizzazione statale, ma è una ura che presenta alcuni profili di analogia con esse.
Esso è nato come soggetto chiamato ad atteggiarsi a snodo flessibile informale di collegamento tra cittadini e poteri pubblici, in grado di assicurare una maggiore trasparenza dell'organizzazione amministrativa. Tale soggetto funge da ausilio per l'amministrazione attiva e può favorire una miglior scelta finale in vista dell'interesse pubblico.
L'art. 11 del T.U. sugli enti locali definisce il difensore civico comunale e provinciale come garante "dell'imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione", mentre l'art. 127 ha previsto che i difensori civici delle regioni e delle province autonome esercitino, sino all'istituzione del difensore civico nazionale, le proprie funzioni di richiesta, di proposta, di sollecitazione e di intimazione anche nei confronti delle amministrazioni periferiche dello Stato.
Al difensore civico spetta poi il compito di riesaminare, su istanza dell'interessato, le richieste di accesso in caso di rifiuto o di differimento.
La legge attribuisce al difensore civico una pluralità di funzioni che costituisce forse il limite stesso dell'istituto, difatti è difficile pensare che un medesimo soggetto sia in grado di attuare e gestire le tantissime funzioni attribuite: poteri che vanno dalla tutela dei cittadini al controllo all'attività amministrativa, dalla difesa della legalità alla ricerca della trasparenza, dall'azione finalizzata al miglioramento del rapporto cittadini-amministrazione alla responsabilizzazione dei soggetti pubblici.
Il difensore civico dispone di poteri non incisivi, difatti non può annullare o riformare atti, imporre misure sanzionatorie o emanare provvedimenti decisori.
Affinché possa svolgere le sue funzioni, il difensore deve comunque disporre di poteri caratterizzati da un notevole tasso di informalità e fruire di canali per così dire di informazione e di conoscenza in relazione all'attività degli organi di amministrazione attiva, pur nel rispetto di una netta alterità di ruoli.
La marcata indipendenza e la riduzione del condizionamento politico costituiscono gli ulteriori tratti essenziali del modello di difensore civico.
Il difensore civico riveste una posizione peculiare, nella quale l'autorevolezza del titolare dell'ufficio si coniuga con una indipendenza notevole nei confronti dell'amministrazione interessata. Il modello è dunque quello di un organo soggetto esclusivamente alla legge piuttosto che quello di un organo esso stesso direttamente responsabile o sottoposto all'attività di indirizzo di un soggetto politicamente responsabile.
Il difensore civico, alla stessa stregua delle autorità indipendenti, trova dunque il proprio riferimento costituzionale nell'art.97 Cost. ma esso non dispone di poteri decisori.
L'organizzazione statale è completata della presenza di enti strumentali rispetto ad essa.
Gli enti parastatali sono disciplinati dalla L.70/1975 e sono raggruppati in sette categorie in base al settore di attività:
gli enti che gestiscono forme obbligatorie di previdenza e assistenza;
gli enti di assistenza generica;
gli enti di promozione generica;
gli enti preposti a settori di pubblico interesse;
gli enti preposti ad attività sportive, turistiche e del tempo libero;
gli enti scientifici di ricerca e di sperimentazione;
gli enti culturali e di promozione turistica.
Tale legge ha reso uniforme lo stato giuridico e il trattamento dei dipendenti degli enti, ha stabilito le modalità di nomina, revoca e conferma degli amministratori; ha disciplinato la gestione finanziaria e contabile e le modalità di controllo e di vigilanza.
Tutti gli enti del parastato sono soggetti al controllo della Corte dei conti, ai sensi dell'art. 30 L.70/1975: tra essi di particolare spicco l'Inps e l'Inail.
Ricompreso tra gli enti parastatali è anche il Coni, soggetto che si pone al vertice dell'ordinamento sportivo pubblicistico italiano, e che svolge compiti di potenziamento dello sport nazionale e di sorveglianza e di tutela delle organizzazioni sportive, in particolare delle federazioni sportive nazionali, le quali raggruppano le associazioni sportive strutturate in società per azioni o a responsabilità limitata.
La legge 178/2002 prevede l'affiancamento al Coni di una società per azioni di cui esso si avvale per "l'espletamento dei suoi compiti". La normativa ha previsto che i rapporti, anche finanziari, tra i due enti siano regolati da un contratto di servizio annuale, e che il personale del CONI transiti alla CONI Servizi s.p.a. con la successione di questa in tutti i rapporti attivi e passivi già facenti capo al CONI. Il CONI viene così svuotato di tutti i suoi compiti, tranne quelli concernenti le federazioni sportive.
Un'altra categoria di enti strumentali è quella degli enti pubblici economici i quali sono titolari di impresa ed agiscono con gli strumenti di diritto comune. La tendenza legislativa è quella di provvedere alla trasformazione degli enti pubblici economici in società per azioni, e questo rappresenta una tappa intermedia in vista della privatizzazione delle aziende autonome, le quali, prima della trasformazione in società per azioni, vengono trasformate in enti pubblici economici.
La legge 59/1997 prevede che con i decreti legislativi siano trasformati in ente pubblico economico o in società di diritto privato gli enti "ad alto indice di autonomia finanziaria".
Una categoria è costituita dalle aziende speciali , enti strumentali di comuni e province, cui sono equiparati alcuni consorzi.
All'interno degli enti economici, si distinguono quelli che svolgono direttamente attività produttiva di beni e servizi da quelli che detengono partecipazioni azionarie in società a capitale pubblico (enti di gestione delle partecipazioni azionarie ad esempio Iri ed Eni).
Di natura pubblica è il rapporto con lo Stato, sotto il profilo della costituzione e dell'estinzione, della nomina degli amministratori, della vigilanza e così via.
Gli enti pubblici economici sono sottratti al regime fallimentare.
Sugli enti pubblici economici esiste comunque un minimo di potestà pubblica: si richiamano al riguardo la potestà di certificazione, i poteri di autoorganizzazione interna e la prerogativa di autotutela di cui tutti gli enti pubblici economici disporrebbero.
Gli ordini e collegi professionali sono enti pubblici associativi, ad appartenenza necessaria, esponenziali della categoria di professionisti che realizzano l'autogoverno della categoria stessa.
Essi raggruppano gli individui che svolgono peculiari attività professionali (di solito le professioni che necessitano di laurea per l'esercizio): si pensi ai consigli dell'ordine degli avvocati, ai consigli dell'ordine dei dottori commercialisti, ai collegi dei geometri, ecc .
Le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura sono enti di diritto pubblico che svolgono funzioni di interesse generale per il sistema delle imprese. Si tratta di enti ad appartenenza necessaria di tipo associativo a competenza territorialmente delimitata che raggruppano i commercianti, gli industriali, gli agricoltori e gli artigiani.
Tra i compiti vi sono la cura degli interessi delle categorie rappresentate, la tenuta del registro delle imprese, la formazione di mercuriali e listini prezzi, l'amministrazione delle borse valori, il supporto e la promozione degli interessi generali delle imprese, la promozione della formazione di commissioni arbitrali e conciliative per la soluzione delle controversie tra imprenditori e i consumatori o tra gli imprenditori stessi.
L'art. 1, co.4 lett.d) Legge 59/1997 esclude il conferimento a regioni, province e comuni dei compiti esercitati localmente in regime di autonomia funzionale delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, conurate come autonomie funzionali.
Altri enti dotati di peculiarità proprie, e per questo motivo non ascrivibili a categorie, sono la Siae e l'Istituto per il commercio con l'estero (ICE, riformato dalla Legge 68/1997 che ne ha riconosciuto la natura di ente pubblico economico).
Sul territorio nazionale convivono dunque l'amministrazione statale periferica, quella regionale e degli enti locali.
La Legge 265/99 prevede che quando ragioni di economicità e di efficienza lo richiedono, gli uffici periferici dell'amministrazione dello Stato possono essere situati nel capoluogo di provincia o in altro comune della provincia.
Al vertice di ogni ufficio periferico è presente un dipendente del ministero, mentre la difesa in giudizio e le funzioni consultive spettano alle avvocature distrettuali dello Stato aventi sede in ogni capoluogo in cui opera una Corte d'appello.
Il controllo sulla spesa è esercitato dalle ragionerie provinciali dello Stato presso il ministero dell'economia e delle finanze.
Vi è un organo periferico che ha assunto un ruolo prevalente nell'ambito provinciale, si tratta del Prefetto, organo del ministero dell'Interno, preposto all'Ufficio territoriale del governo, chiamato sia a rappresentare il potere esecutivo nella provincia, sia a svolgere funzioni di tramite tra centro e periferia.
Il Prefetto ha importanti compiti in tema di ordine pubblico e di sicurezza pubblica nella provincia, di espropriazione, di elezioni politiche ed amministrative, di esercizio del diritto di sciopero nei pubblici servizi. Ha inoltre compiti in tema di riconoscimento delle persone giuridiche private.
Il D.Lgs 300/1999 ha istituito la conferenza provinciale permanente dei responsabili degli uffici statali, presieduta dal Prefetto e composta dai responsabili degli uffici decentrati delle amministrazioni statali.
L'art. 11 D.Lgs 300/1999, modificato dal D.Lgs 29/2004, ha trasformato le prefetture in Prefetture-uffici territoriali del governo a cui sono preposti i prefetti. Tali uffici mantengono tutte le funzioni di competenza delle prefetture, e assicurano l'esercizio coordinato dell'attività amministrativa degli uffici periferici dello Stato e garantiscono la leale cooperazione dei medesimi con gli enti locali.
La L.131/2003 dispone ora che "il prefetto preposto all'ufficio territoriale del Governo avente sede nel capoluogo della regione svolge le funzioni di rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie". Esso ha il compito di indire delle elezioni regionali, di raccogliere notizie utili allo svolgimento delle funzioni degli organi statali e di svolgere le attività dirette ad assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione tra Stato e regione, nonché il raccordo tra le istituzioni dello Stato presenti sul territorio, al fine di garantire la rispondenza dell'azione amministrativa all'interesse generale, il miglioramento della qualità dei servizi resi al cittadino e di favorire e rendere più agevole il rapporto con il sistema delle autonomie.
L'attuazione del disegno costituzionale, che prevede la presenza delle regioni demandando a leggi della Repubblica la regolazione del passaggio ad esse delle funzioni statali, ha incontrato difficoltà dovute sia all'ostruzionismo di alcune forze politiche, sia al condizionamento del centralismo.
L'ingerenza dello Stato nei confronti delle regioni è venuta via via decrescendo nel corso del tempo, fino a giungere alla recente riforma del titolo V della parte II della Costituzione operata dalla legge costituzionale 3/2001 che modifica in modo incisivo i poteri degli enti locali ed interessa in modo determinante la fisionomia delle regioni.
L'art. 2 L.131/2003 conferisce una delega al Governo ad emanare decreti legislativi per dare attuazione all'art.117 Cost. che dovrà indicare espressamente sia le norme implicitamente abrogate per effetto dell'entrata in vigore della l.c. 3/2001 sia quelle abrogate da successive disposizioni.
La legge 131/2003 prevede all'art.1 "Le disposizioni normative statali vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge nelle materie appartenenti alla legislazione regionale continuano ad applicarsi, in ciascuna regione, fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni regionali in materia . , fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte costituzionale. Le disposizioni normative regionali vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge nelle materie appartenenti alla legislazione esclusiva statale continuano ad applicarsi fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni statali in materia, fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte costituzionale".
In relazione alle funzioni amministrative, l'art.118 Cost. ammette una doppia lettura: quella secondo cui i comuni sono "titolari" di tutte le funzioni amministrative, secondo il modello dei "poteri originari" e quella in forza della quale le funzioni ed i poteri sono ad essi conferiti da Stato e regioni "poteri derivati" (l'opinione comune in dottrina è quella secondo cui occorre una legge per distribuire le funzioni, negando cioè che la Costituzione abbia direttamente operato conferimenti di funzioni).
L'art.118 Cost. afferma che la distribuzione delle funzioni deve avvenire "sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza".
La Costituzione non contiene indicazioni chiare circa la fonte competente ad operare questa "distribuzione" delle funzioni amministrative tra i vari livelli territoriali.
La Corte Costituzionale, nella sentenza 303/2003 occupandosi della disciplina che, per la realizzazione delle grandi opere, attribuisce importanti poteri al Governo, ha ammesso che la legge statale possa conferire funzioni amministrative allo Stato (ancorché relative a materia che rientrano nella potestà legislativa regionale). Secondo la Corte, infatti, la possibilità di allocare la funzione, giustifica la sussistenza della potestà legislativa statale di regolarne l'esercizio.
Lo spostamento della funzione, però, è subordinato al rispetto del metodo dell'intesa con la Regione. La legge che conferisce funzioni e ne disciplina l'esercizio, infatti, "deve risultare adottata a seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per l'esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi centrali". Il conferimento è quindi possibile a condizione che un'intesa sia stata raggiunta o tentata, ovvero venga prevista dalla legge in ordine al momento di esercizio del potere amministrativo.
Alcune funzioni sono escluse da questo processo di distribuzione verso l'alto: si tratta delle funzioni fondamentali degli enti locali, individuate e disciplinate dalla legge statale.
La legge 131/2003 dispone ora all'art.7 che lo Stato e le regioni, "secondo le rispettive competenze" provvedono a "conferire le funzioni amministrative da loro esercitate alla data di entrata in vigore della presente legge, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, attribuendo a province, città metropolitane, regioni e Stato soltanto quelle di cui occorra assicurare l'unitarietà di esercizio, per motivi di buon andamento, efficienza o efficacia dell'azione amministrativa ovvero per motivi funzionali o economici o per esigenze di programmazione o di omogeneità territoriale, nel rispetto, anche ai fini dell'assegnazione di ulteriori funzioni, delle attribuzioni degli enti di autonomia funzionale, anche nei settori della promozione dello sviluppo economico e della gestione dei servizi. Stato, regioni, città metropolitane, province, comuni e comunità montane favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà".
Ai fini del trasferimento, il Governo presenta al Parlamento uno o più disegni di legge collegati alla manovra finanziaria annuale, per il recepimento degli accordi con le regioni e le autonomie locali, da concludere in sede di Conferenza unificata, diretti in particolare all'individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative necessarie per l'esercizio delle funzioni e dei compiti da conferire.
Fino alla data di entrata in vigore di tali provvedimenti, le funzioni amministrative continuano ad essere esercitate secondo le attribuzioni stabilite dalle disposizioni vigenti, fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte costituzionale.
Le regioni dispongono di potestà legislative e amministrative.
L'art.117 Cost. prevede la potestà legislativa regionale c.d. concorrente relativamente ad alcune materie e stabilisce che alle regioni "spetta" la "potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato".
Le regioni, ai sensi dell'art. 118 Cost., esercitano altresì funzioni amministrative conferite ad esse "per esercitarne l'esercizio unitario" "sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza": si tratterà presumibilmente delle funzioni di indirizzo, di programmazione e di controllo. Esse dovranno comunque essere individuate dalle leggi statali e regionali.
L'art. 121 Cost. prevede che il presidente della Giunta regionale "dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla regione, conformandosi alle istruzioni del governo della Repubblica".
In ordine alle modalità di svolgimento delle funzioni, la Costituzione prevede pure "intese con altre regioni" per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni (art. 117, c.9).
Nelle materie di sua competenza, la regione può inoltre concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, "nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato".
Quanto ai limiti che le regioni incontrano nell'esercizio delle funzioni amministrative, è stato conurato un potere governativo di indirizzo e coordinamento "attinente ad esigenze di carattere unitario" (art.3 c.1 Legge 382/1975).
L'art.118, c.3 Cost. prevede oggi che la legge statale disciplini "forme di coordinamento tra Stato e regioni" nelle materie dell'immigrazione e dell' "ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale", nonché "forme di intesa e coordinamento" nella materia dei beni culturali.
L'art. 2 T.U. enti locali precisa che, ai fini del T.U. medesimo, "si intendono per enti locali i comuni, le province, le città metropolitane, le comunità montane, le comunità isolane e le unioni di comuni". A tal riguardo, il T.U. enti locali estende la propria disciplina ai consorzi cui partecipano enti locali (con esclusione di quelli che gestiscono attività aventi rilevanza economica e imprenditoriale e, ove previsto dallo statuto, dei consorzi per la gestione dei servizi sociali; per essi infatti è prevista l'applicazione delle norme sulle aziende speciali all'art.31 ultimo comma).
La disciplina del T.U. enti locali comprende, ai sensi dell'art.93, quella della responsabilità patrimoniale dei dipendenti.
Un decisivo impulso al perfezionamento del sistema regionale fu rappresentato dalla legge 59/1997, contenente delega al governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed agli enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa. In particolare, questa legge diede attuazione al titolo V, come allora vigente, della Costituzione.
Il quadro costituzionale oggi è cambiato a seguito della promulgazione della Legge Costituzionale 3/2001, ed occorrerà attendere il termine del processo di conferimento regolato dalla Legge 131/2003 per poter compiutamente ridisegnare la "mappa" delle funzioni.
La Legge 59/1997, nel conferimento delle funzioni e dei compiti, mirò a realizzare una localizzazione territoriale delle funzioni e dei compiti amministrativi in ragione della loro strumentalità rispetto agli interessi della collettività.
La legge utilizzò il termine conferimento comprensivo dei vari istituti mediante i quali funzioni e compiti potevano essere assegnati, nel quadro costituzionale allora vigente, a regioni, comuni, province, comunità montane e altri enti locali: trasferimento, delega e attribuzione.
La legge si ispira in primo luogo al principio di sussidiarietà: l'art.1 comma 2 stabilisce che sono conferite alle regioni e agli enti locali tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità, nonché tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori precisando che, ove possibile, le responsabilità politiche debbono essere attribuite all'autorità territorialmente più vicina ai cittadini interessati. Il conferimento deve avvenire rispettando inoltre i principi di completezza, di efficienza e di economicità, di cooperazione tra Stato, regioni ed enti locali, di responsabilità ed unicità dell'amministrazione, di omogeneità, di adeguatezza, di differenziazione nell'allocazione delle funzioni, di copertura finanziaria e patrimoniale dei costi, di autonomia organizzativa e regolamentare e di responsabilità degli enti locali nell'esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi ad essi conferiti.
La legge mira ad imporre un criterio di riparto tra funzioni statali e regionali improntato al principio secondo cui la competenza in generale è della regione, fatti salvi i compiti e le funzioni statali attinenti ad una serie di materie indicate come tali dal comma 3 dell'art.1. Esse sono: affari esteri e commercio estero; difesa, forze armate, armi e munizioni, esplosivi e materiale strategico; rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose; tutela dei beni culturali e del patrimonio storico-artistico; cittadinanza, immigrazione, rifugiati e asilo politico, estradizione; consultazioni elettorali ed elettorato; moneta, perequazione delle risorse finanziarie, sistema valutario e banche; dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale; ordine pubblico e sicurezza pubblica; amministrazione della giustizia; poste e telecomunicazioni; previdenza sociale; ricerca scientifica; istruzione universitaria, ordinamenti scolastici, programmi scolastici, organizzazione generale dell'istruzione scolastica e stato giuridico del personale; vigilanza in materia di lavoro e cooperazione; trasporti aerei, marittimi e ferroviari di interesse nazionale.
L'art.1 comma 6 chiarisce che "la promozione dello sviluppo economico, la valorizzazione dei sistemi produttivi e la promozione della ricerca applicata sono interessi pubblici primari dello stato, le regioni, le province, i comuni e gli altri enti locali assicurano nell'ambito delle rispettive competenze, nel rispetto delle esigenze della salute, della sicurezza pubblica e della tutela dell'ambiente".
In attuazione della l.59/1997 è stato emanato il d.lgs 112/1998, che ha proceduto ad operare il conferimento di funzioni e compiti. Le materie interessate dal conferimento sono: sviluppo economico e attività produttive, territorio, ambiente e infrastrutture, servizi alla persona e alla comunità, polizia amministrativa regionale e locale.
Il conferimento comprende anche le funzioni di organizzazione e le attività connesse e strumentali all'esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti, quali fra gli altri, quelli di programmazione, di vigilanza, di accesso al credito, di polizia amministrativa, nonché l'adozione di provvedimenti contingibili e urgenti previsti dalla legge (Art.1 comma 2 D.Lgs 112/1998).
La c.d. legge Bassanini (L.59/1997), riformando l'amministrazione a Costituzione invariata, non poteva ampliare la potestà legislativa della regione, ma soltanto incidere sui suoi compiti amministrativi.
Al fine di rispettare, o recuperare, il parallelismo tra funzioni amministrative e funzioni legislative all'art.2 prevedeva che "la disciplina legislativa delle funzioni e dei compiti conferiti alle regioni ai sensi della presente legge spetta alle regioni quando è riconducibile alle materie di cui all'art.117, primo comma, della Costituzione. Nelle restanti materie spetta alle regioni il potere di emanare norme attuative ai sensi dell'art. 117, secondo comma della Costituzione".
L'art.5 D.Lgs 112/98, prevede un potere sostitutivo in relazione alle funzioni e ai compiti spettanti alle regioni e agli enti locali "in caso di accertata inattività che comporti inadempimento agli obblighi derivanti dall'appartenenza all'Unione europea o pericolo di grave pregiudizio agli interessi nazionali".
Il nuovo testo dell'art.120 Cost. disciplina il potere sostitutivo del governo nei confronti degli "organi delle regioni, delle città metropolitane, delle province e dei comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di grave pericolo per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedano la tutela dell'unità giuridica o dell'utilità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali". Ai sensi dell'ultimo comma, la legge "definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto de principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione".
Le disposizioni attuative sono state poste dall'art.8, legge 131/2003, che introduce tra l'altro i seguenti principi: i provvedimenti sostitutivi devono essere proporzionati alle finalità perseguite, all'ente interessato deve essere assegnato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari, decorso inutilmente il quale il Governo adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario.
La normativa prevedeva che il decentramento avvenisse anche da parte delle regioni a favore di province, comuni e altri enti locali.
L'art. 4 comma 1 legge 59/1997 stabilisce che la regione conferisca a tali ultimi enti "tutte le funzioni che non richiedono l'unitario esercizio a livello regionale".
Ai sensi del comma 5 di tale legge "ciascuna regione adotta, entro sei mesi dall'emanazione di ciascun decreto legislativo, la legge di puntuale individuazione delle funzioni trasferite o delegate agli enti locali e di quelle mantenute in capo alla regione stessa. Qualora la regione non provveda entro il termine indicato, il governo è delegato a emanare, entro i successivi novanta giorni, sentite le regioni inadempienti, uno o più decreti legislativi di ripartizione di funzioni tra regioni ed enti locali, le cui disposizioni si applicano fino alla data di entrata in vigore della legge regionale".
La riforma "Bassanini" si occupa anche dei già citati poteri di indirizzo, di coordinamento e di direttiva, stabilendo che "gli atti di indirizzo e coordinamento delle funzioni amministrative regionali, gli atti di coordinamento tecnico, nonché le direttive relative all'esercizio delle funzioni delegate, sono adottati previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, o con la singola regione interessata".
La Corte costituzionale ha individuato, quale principio generale al quale dovrebbero essere improntati i rapporti tra Stato e regione nelle ipotesi in cui si verifichino interferenze tra rispettive competenze, quello della leale cooperazione, ribadito anche dall'art.4 della L.59/1997, il quale implica che i poteri siano esercitati in base ad accordi ed intese.
Va poi richiamata l'istituzione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, la regione e le province autonome, "con compiti di informazione, consultazione e raccordo, in relazione agli indirizzi di politica generale suscettibili di incidere nelle materie di competenza regionale".
Con d.p.c.m. 2 luglio 1996 è stata istituita la Conferenza Stato - città - autonomie locali, con compiti "di coordinamento nei rapporti tra lo Stato e le autonomie locali, e di studio, informazione e confronto sulle problematiche connesse agli indirizzi di politica generale che possono incidere sulle funzioni proprie dei comuni e province e quelle delegate ai medesimi enti dallo Stato".
Le conferenze citate sono organi statali, anche se sono a composizione mista.
L'art.9 della Legge 59/1997, contiene una delega al governo ad emanare un decreto legislativo, volta a definire ed ampliare le attribuzioni della Conferenza permanente, "unificandola, per le materie e i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la conferenza Stato- Città e autonomie locali.
La delega è stata esercitata con D.Lgs 281/1997, il quale disciplina i compiti della Conferenza Stato-regioni, della Conferenza Stato-Città ed autonomie locali e della Conferenza unificata.
In ordine al potere di annullamento governativo degli atti amministrativi regionali, deve essere ricordato che a garanzia dell'autonomia costituzionalmente riconosciuta alle regioni, il potere di annullamento da parte del governo non è esercitatile nei confronti degli atti amministrativi regionali (a seguito di dichiarazione di incostituzionalità della Corte costituzionale dell'art. 2 comma 3 lettera p della L.400/1988).
Ai sensi dell'art.125 Cost. gli atti amministrativi delle regioni erano soggetti al controllo di legittimità esercitato da un organo dello Stato.
Oggi l'art. 125 Cost è stato abrogato dalla L.cost. 3/2001 e l'opinione dominante è nel senso che i controlli in esame siano stati eliminati.
Ai sensi dell'art. 3 comma 4 della Legge 20/1994, il controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio esercitato dalla Corte dei conti anche nei confronti delle amministrazioni regionali "concerne il perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma".
Per quanto attiene il controllo sugli organi, l'art.126 Cost. come sostituito dalla L.Cost. 1/1999, prevede la possibilità che il consiglio regionale venga sciolto (potere mai esercitato fino ad oggi) e il presidente della giunta rimosso con decreto del Presidente della Repubblica, sentita una commissione di deputati e senatori costituita per le questioni regionali, quando abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge.
Lo scioglimento e la rimozione possono essere disposti anche per ragioni di sicurezza nazionale, per l'approvazione di una mozione di sfiducia nei confronti del presidente della giunta eletto a suffragio universale diretto, nonché la rimozione, l'impedimento permanente, la morte o le dimissioni volontarie dello stesso comportano le dimissioni della giunta e lo scioglimento del consiglio. I medesimi effetti conseguono alle dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti il consiglio.
In ordine ai rapporti finanziari tra Stato e regione, ai sensi dell'art. 199 Cost. le regioni, così come comuni, province e città metropolitane, hanno autonomia finanziaria "di entrata e di spesa". Esse "stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di tecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio".
Le regioni e gli enti locali possono ricorrere all'indebitamento "solo per finanziare spese di investimento", escludendosi "ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti".
La regione ha un bilancio autonomo rispetto a quello statale. Il D.lgs. 76/2000, chiarito che "la finanza regionale concorre con la finanza statale e locale al perseguimento degli obiettivi di convergenza e di stabilità derivanti dall'appartenenza dell'Italia alla Comunità europea ed opera in coerenza con i vincoli che ne derivano in ambito nazionale" (patto di stabilità), adegua il sistema contabile delle regioni a quello dello Stato.
La regione dispone infine di un proprio patrimonio.
Il consiglio regionale esercita le potestà legislative e le altre funzioni ad esso conferite dalla Costituzione e dalle leggi.
La giunta regionale è l'organo esecutivo, esercita potestà regolamentare e dispone anche di poteri di impulso e di iniziativa legislativa.
Il presidente della giunta regionale rappresenta la regione; dirige la politica della giunta e ne è responsabile; promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali; dirige le funzioni amministrative delegate ed emana i regolamenti regionali; dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla regione, conformandosi alle istruzioni del governo della Repubblica (art.121 Cost.).
Ai sensi dell'art.123 Cost. la forma di governo di ciascuna regione è determinata dallo statuto.
Il presidente della giunta regionale è eletto a suffragio universale e diretto (salvo che lo statuto disponga diversamente); il presidente nomina e revoca i componenti della giunta.
Sul piano della legislazione ordinaria, l'art.4 del T.U. enti locali, consente alla regione di organizzare l'esercizio delle funzioni amministrative a livello locale attraverso i comuni e le province.
Atteso che la regione dispone pure di funzioni amministrative, esiste anche un apparato amministrativo regionale, che si distingue in centrale e periferico.
La regione può avvalersi anche di enti dipendenti, che si caratterizzano anche e soprattutto sotto il profilo squisitamente strutturale come uffici regionali entificati, ai quali residua in linea di massima una ridotta autonomia (un esempio è costituito dai consorzi di bonifica).
Tra i soggetti di diritto pubblico operanti nell'ambito dell'organizzazione regionale, particolarmente importanti sono le aziende sanitarie locali, aventi il compito di assicurare livelli di assistenza sanitaria uniforme nel proprio ambito territoriale, qualificate come aziende dotate di personalità giuridica pubblica e di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica.
Le regioni possono assumere partecipazioni in società finanziarie regionali il cui oggetto rientri nelle materie regionali. In particolare, le società finanziarie regionali sono state create con lo scopo di porre a disposizione degli imprenditori operanti nell'ambito delle regioni aiuti finanziari, nonché servizi, assistenza, consulenza e sostegno.
L'art. 16 della Legge 127/1997 prevede la presenza di difensori civici regionali.
I comuni, le province e le città metropolitane rappresentano ulteriori livelli di autonomia riconosciuti espressamente dalla Costituzione, anche in considerazione dell'art.5 Cost. ai sensi del quale la Repubblica "riconosce e promuove" le autonomie locali.
Essi, denominati "enti locali" sono al pari delle regioni, assieme alla quale formano la categoria dei "governi locali" (art. 120 Cost.), "enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione" (art. 114 Cost.).
L'art. 118 Cost. dispone che "le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a province, città metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza".
L'art. 114 Cost. riconosce una peculiare posizione a Roma, definita capitale della Repubblica, la disciplina del cui ordinamento è affidata a legge dello Stato.
La legge 142/1990 ha riconosciuto potestà statutaria a comuni e province, ed ha affermato che le regioni costituiscono "il centro propulsore dell'intero sistema delle autonomie locali".
Il T.U. enti locali stabilisce inoltre i principi di cooperazione e della programmazione economico-sociale e territoriale. Questa norma prevede che i comuni e province concorrano alla determinazione dei piani e dei programmi dello Stato e delle regioni e demanda alla legge regionale il compito di stabilire "forme e modi della partecipazione degli enti locali alla formazione dei piani e dei programmi regionali e degli altri provvedimenti stabiliti dalla regione".
Il T.U. enti locali, oltre a riconoscere che "le comunità locali, ordinate in comuni e province, sono autonome" (art.3), dispone che "i comuni e le province hanno autonomia statutaria, normativa, organizzativa ed amministrativa, nonché autonomia impositiva e finanziaria nell'ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica".
Ai sensi dell'art. 118 Cost., ai comuni sono attribuite le "funzioni amministrative": questa è la regola cui si può derogare soltanto per "assicurare l'esercizio unitario".
Il c.2 specifica che comuni, province e città metropolitane "sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze".
Esistono poi delle funzioni "fondamentali". Si tratta dello strumento mediante il quale lo Stato può sottrarre alcuni ambiti al processo di conferimento secondo la linea ascendente o discendente : ai sensi dell'art.117 c.2 lett. p Cost. infatti, la loro disciplina è rimessa a legge dello Stato. L'individuazione di tali funzioni spetta al Governo un virtù della delega conferita con l.131/2003 che fa riferimento ai seguenti elementi: l'essenzialità per il funzionamento di comuni, province e città metropolitane nonché per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità di riferimento e la circostanza che esse siano "connaturate alle caratteristiche proprie di ciascun tipo di ente, essenziali e imprescindibili per il funzionamento dell'ente e per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità di riferimento, tenuto conto, in via prioritaria, per comuni e province, delle funzioni storicamente svolte".
Secondo quanto dispone il c.6 dell'art. 117 Cost., comuni, province e città metropolitane hanno inoltre "potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite".
Per quanto attiene alla vigente legislazione ordinaria, l'art. 3 t.u., definisce il comune come "l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo".
L'art.13, anticipando il disegno poi recepito dalla recente riforma costituzionale, attribuisce al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale nei settori organici dei servizi sociali, dell'assetto e dell'utilizzo del territorio e dello sviluppo economico.
La disposizione va interpretata alla luce del nuovo art.118 Cost., ai sensi del quale lo Stato, regioni, città metropolitane, province e comuni "favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà".
Il comune "gestisce" alcuni servizi di competenza statale. In realtà, mentre la titolarità delle funzioni spetta allo Stato, l'esercizio delle stesse è demandato al sindaco, quale ufficiale del Governo (art.14). Il sindaco si presenta in queste occasioni come organo dello Stato: solo in tal modo si giustificano i poteri di ispezione previsti in capo al prefetto (art.54), che sarebbero viceversa incompatibili con riferimento ai poteri attribuiti direttamente ed in proprio all'ente comune.
In tema di funzioni va infine aggiunto che il T.U. consente agli enti locali di disciplinare mediante proprio statuto le funzioni delle unioni dei comuni (art.32) e dei municipi (art.16) e di proporre lo statuto della città metropolitana con l'indicazione delle sue funzioni.
Importanti funzioni sono state conferite al comune in relazione all'istituto dello sportello unico per le attività produttive.
L'art. 3 T.U. definisce la provincia come ente intermedio tra comune e regione, che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne coordina lo sviluppo.
L'art. 19 attribuisce a tale ente le funzioni amministrative di interesse provinciale, che riguardino vaste zone intercomunali o l'intero territorio provinciale, relative ad una serie di settori specifici e tassativamente indicati.
Le province, alla luce dell'art. 118 Cost., sono riconosciute come titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
La provincia assume particolare rilievo anche nel settore ambientale: la l.61/1994 stabilisce che le regioni devono provvedere ai sensi dell'art.3 L.142/1990 (ora art.4 T.U.) all'organica ricomposizione in capo alle province delle funzioni amministrative in materia ambientale e che, in attesa di tali leggi regionali, le province esercitano le funzioni amministrative di autorizzazione e controllo per la salvaguardia dell'igiene dell'ambiente già di competenza delle unità sanitarie locali.
Gli artt. 19 e 20 T.U. affidano altresì alla provincia compiti in tema di promozione e coordinamento di attività e di realizzazione di "opere di rilevante interesse provinciale sia nel settore economico , produttivo, commerciale e turistico, sia in quello sociale, culturale e sportivo", nonché compiti di programmazione e pianificazione territoriale.
La legge dello Stato disciplina gli organi degli enti locali.
Con riferimento ai comuni, essa definisce espressamente come "organi di governo" il sindaco, il consiglio e la giunta (art. 36 T.U. enti locali): in seno alle autonomie esistono anche altri organi come il direttore generale, i dirigenti, i revisori dei conti.
Il T.U. detta norme sull'elezione dei consigli, sul numero dei consiglieri e sulla loro posizione giuridica.
Gli organi di governo durano in carica cinque anni (art.51 T.U.).
Il sindaco (o il presidente della provincia) è l'organo responsabile dell'amministrazione del comune (o della provincia). Esso rappresenta l'ente, convoca e presiede la giunta e sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all'esecuzione degli atti, sovrintende all'espletamento delle funzioni statali e regionali attribuite o delegate al comune e alla provincia.
Non è rieleggibile immediatamente il sindaco o il presidente della provincia che abbia ricoperto la carica per due mandati consecutivi (è peraltro consentito un terzo mandato consecutivo se uno dei due mandati precedenti ha avuto durata inferiore a due anni, sei mesi e un giorno, per causa diversa dalle dimissioni volontarie).
Il sindaco e il presidente dalla provincia provvedono alla nomina, alla designazione e alla revoca dei rappresentanti del comune e della provincia presso enti, aziende ed istituzioni.
Il consiglio comunale (o il consiglio provinciale) è l'organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo. Esso ha competenza limitatamente ad alcuni atti fondamentali indicati dalla legge (tra questi gli statuti, i regolamenti, i piani territoriali ed urbanistici, i piani particolareggiati e di recupero, l'assunzione dei pubblici servizi, gli indirizzi da osservare da parte delle aziende pubbliche e degli enti dipendenti sovvenzionati o sottoposti a tutela, gli acquisti e alienazioni immobiliari; ha inoltre competenza in tema di istituzione, disciplina di compiti e norme di funzionamento degli organismi di decentramento e degli organismi di partecipazione popolare).
Il sindaco (o il presidente della provincia) sentita la giunta, nel termine fissato dallo statuto, presenta al consiglio le linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti che intende realizzare mentre spetta allo statuto disciplinare i modi di partecipazione del consiglio alla definizione, all'adeguamento e alla verifica periodica delle linee programmatiche.
I consigli provinciali e i consigli comunali dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti sono presieduti da un presidente eletto tra i consiglieri nella prima seduta, cui sono attribuiti autonomi poteri di convocazione e di direzione dei lavori e delle attività del consiglio (per i restanti comuni la ura del presidente può essere prevista dallo statuto; in caso contrario la presidenza spetta al sindaco). Il consiglio si avvale, quando lo prevede lo statuto, di commissioni costituite nel proprio seno con criterio proporzionale. Il funzionamento dei consigli è disciplinato con regolamento approvato a maggioranza assoluta e sottratto al controllo preventivo di legittimità.
I consigli sono dotati di autonomia funzionale e organizzativa. Lo statuto disciplina i casi di decadenza per la mancata partecipazione e le relative procedure e individua le "forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze, prevedendo l'attribuzione alle opposizioni della presidenza di commissioni consiliari aventi funzione di controllo o di garanzia, ove costituite".
La giunta comunale (e la giunta provinciale) è l'organo a competenza residuale. Essa collabora con il sindaco o con il presidente della provincia nell'amministrazione del comune o della provincia, attua gli indirizzi generali del consiglio e svolge attività propositiva e di impulso nei confronti del consiglio. Il sindaco e il presidente della provincia nominano i componenti della giunta, tra cui un vicesindaco e un vicepresidente, e ne danno comunicazione al consiglio nella prima seduta successiva alla elezione. Di rilievo è il compito consistente nell'adozione dei regolamenti sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, nel rispetto dei criteri generali stabiliti dal consiglio. Tale regolamento disciplina anche le dotazioni organiche, le modalità di assunzione agli impieghi, i requisiti di accesso e le modalità concorsuali.
L'art. 53 L.388/2000 e succ. mod. ammette che negli enti locali con popolazione inferiore ai 5000 abitanti, anche al fine di operare un contenimento della spesa, il regolamento degli uffici e dei servizi preveda l'attribuzione ai "componenti dell'organo esecutivo" della "responsabilità degli uffici e dei servizi ed il potere di adottare atti anche di natura tecnica gestionale".
Ai sensi dell'art.90 T.U. alle dirette dipendenze del sindaco (o del presidente della provincia), della giunta o degli assessori possono essere costituiti, ove previsti dal regolamento degli uffici e dei servizi, "uffici di supporto" per l'esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo.
Il numero degli assessori, comunque non superiore a un terzo del numero dei consiglieri, è fissato dallo statuto, il quale può anche limitarsi ad individuarne il massimo. Nei comuni con popolazione superiore ai 15000 abitanti e nelle province gli assessori sono nominati anche al di fuori dei componenti il consiglio. Sindaco e presidente possono anche revocare gli assessori, dandone motivata comunicazione al consiglio. In caso di approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del sindaco (o del presidente della provincia) e della giunta, il sindaco, il presidente della giunta e le rispettive giunte cessano dalla carica e si procede allo scioglimento del consiglio e alla nomina di un commissario. La giunta decade pure nel caso di dimissioni, impedimento permanente, rimozione, decadenza o decesso del sindaco o del presidente della provincia (in tale ipotesi si procede altresì allo scioglimento del consiglio, ma consiglio e giunta rimangono in carica sino alla elezione del nuovo sindaco o presidente della provincia; sino alle elezioni, le funzioni del sindaco e del presidente della provincia sono svolte dal vicesindaco o dal vicepresidente). Lo scioglimento del consiglio determina in ogni caso la decadenza del sindaco o del presidente della provincia, nonché delle relative giunte.
Il sindaco e il presidente della provincia sono eletti a suffragio universale e diretto dai cittadini.
Nei comuni con popolazione fino a 15.000 abitanti l'elezione dei consiglieri comunali si effettua con il sistema maggioritario; il sindaco viene eletto contestualmente e la sua candidatura è collegata a una lista di candidati alla carica di consigliere; è eletto sindaco il candidato che abbia ottenuto il maggior numero di voti, mentre in caso di parità di voti si procede al ballottaggio tra i due candidati cha abbiano ottenuto il maggior numero di voti; alla lista collegata al candidato eletto sindaco sono attribuiti i due terzi dei seggi consiliari, mentre i restanti seggi sono ripartiti secondo un criterio proporzionale tra le liste.
Nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti è previsto un sistema proporzionale con un premio di maggioranza; il sindaco è eletto con un doppio turno elettorale, con un ballottaggio tra i due candidati che abbiano ottenuto il maggior numero di voti, salvo il caso in cui nella prima tornata un candidato abbia ottenuto la maggioranza assoluta dei voti (in questo caso tale candidato è eletto sindaco e alla lista a lui collegata viene assegnato il 60 % se ha ottenuto almeno il 40 % dei voti validi e se nessuna altra lista abbia superato il 50 % dei voti validi).
Il sindaco, dopo la proclamazione, giura dinanzi al consiglio.
L'elezione del presidente della provincia è a suffragio universale e diretto, con doppio turno e ballottaggio tra i due candidati che abbiano ottenuto il maggior numero di voti, sempre che un candidato non abbia ottenuto la maggioranza assoluta dei voti validi.
L'elezione del consiglio provinciale avviene sulla base di collegi uninominali: al gruppo o ai gruppi di candidati collegati al candidato eletto presidente è comunque assegnato il 60% dei seggi, mentre i restanti sono attribuiti proporzionalmente agli altri gruppi di candidati.
I dirigenti, i quali svolgono la propria attività sulla base di incarichi a tempo determinato, sono responsabili, in relazione agli obiettivi dell'ente, della correttezza amministrativa e dell'efficienza della gestione ed hanno tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con atti di indirizzo adottati dall'organo politico: ad essi spetta in particolare l'adozione dei provvedimenti "in attuazione degli obiettivi", nonché la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettate dagli statuti e dai regolamenti. Ai dirigenti è attribuita la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica "mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo". I dirigenti, sulla base dello statuto e del regolamento, possono esercitare funzioni delegate dal sindaco.
L'art. 108 infine, ammette che il sindaco nei comuni con popolazione superiore ai 15000 abitanti e il presidente dalla provincia, previa deliberazione della giunta comunale o provinciale, possano nominare, secondo criteri stabiliti dal regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi, un direttore generale al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato. Egli può essere revocato dal sindaco (o dal presidente) previa deliberazione della giunta.
La durata del suo incarico non può eccedere quella del mandato del sindaco o del presidente: tale organo costituisce quindi una sorta di fiduciario del sindaco, incaricato di gestire i collegamenti tra livello politico e livello gestionale; più in particolare, il direttore provvede ad attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell'ente, secondo le direttive impartite dal sindaco o dal presidente della provincia e sovrintende alla gestione dell'ente, perseguendo obiettivi ottimali di efficacia e di efficienza (in particolare, esso predispone un piano dettagliato di obiettivi e propone il piano esecutivo di gestione, che la giunta, sulla base del bilancio di previsione annuale, deve definire prima dell'inizio dell'esercizio).
Nei comuni con popolazione inferiore ai 15000 abitanti è consentito procedere alla nomina del direttore generale previa stipula di convenzioni tra comuni, le cui popolazioni assommate raggiungano i 15000 abitanti.
Al vertice della struttura burocratica dell'ente locale era tradizionalmente collocato il segretario, organo alle dipendenze dello Stato e nominato dall'amministrazione degli interni. Con la riforma del T.U. tale organo, pur legato da un rapporto funzionale con l'ente a tempo determinato, dipende da apposita agenzia avente personalità giuridica di diritto pubblico sottoposta alla vigilanza del ministero dell'interno, ed è nominato dal sindaco (o dal presidente della provincia) tra gli iscritti in apposito albo, per la durata del mandato di sindaco (o del presidente della provincia). Il segretario può essere revocato con provvedimento motivato del sindaco o del presidente della provincia, previa deliberazione della giunta, per violazione dei doveri d'ufficio. I poteri disciplinari sono invece attribuiti all'agenzia.
Il nuovo sindaco (o presidente) può riconfermare il segretario, ovvero nominarne uno nuovo non prima di sessanta giorni e non oltre centoventi giorni dal suo insediamento; decorso il termine di centoventi giorni senza nuova nomina, il precedente segretario è confermato.
Il segretario non confermato, revocato o comunque privo di incarico è collocato in posizione di disponibilità per la durata massima di 4 anni, decorsi i quali senza avere preso servizio in altra sede viene collocato d'ufficio in mobilità presso altre amministrazioni.
Il segretario "svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti" (art.97 T.U.). Tale organo partecipa, con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta e ne cura la verbalizzazione; può rogare tutti i contratti nei quali l'ente è parte ed autenticare scritture private ed atti unilaterali nell'interesse dell'ente; esercita inoltre ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto e dai regolamenti, oppure conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia.
Il segretario, in relazione alle sue competenze, rende il parere di regolarità tecnico-contabile sulle proposte di deliberazione sottoposte alla giunta ed al consiglio allorché l'ente non abbia funzionari responsabili dei relativi servizi.
Il segretario non può trovarsi in posizione subordinata rispetto al direttore generale, anche perché le funzioni svolte sono tendenzialmente differenti: al segretario spetta garantire la legittimità, l'economicità e l'efficacia dell'azione amministrativa; il direttore è responsabile dell'attività gestionale in ordine al raggiungimento degli obiettivi dell'ente.
Al fine di capire il grado di autonomia di cui godono province e comuni, occorre osservare che in forza dell'abrogazione dell'art.130 Cost, operata dalla legge Cost. 3/2001, i controlli necessari sugli atti degli enti locali sono stati eliminati.
In origine, gli enti locali subivano una notevole ingerenza da parte del governo centrale.
L'art. 138 T.U. annovera tra i controlli l'annullamento straordinario governativo; la Sezione Enti Locali della Corte dei Conti verifica l'operato attraverso i revisori dei conti, mentre l'art. 147 T.U. impone agli enti locali di effettuare dei controlli interni consentendo anche di stipulare convenzioni tra più enti per l'istituzione di uffici unici per l'effettuazione dei controlli stessi.
Per quel che concerne il controllo sugli organi, la normativa al momento in vigore attribuisce il potere di scioglimento dei consigli comunali e provinciali in capo al Presidente della Repubblica, su proposta del ministro dell'interno.
Le cause di scioglimento, relative a situazioni di grave deviazione funzionale dell'organo, sono:
a) il compimento di atti contrari alla Costituzione, gravi e persistenti violazioni di legge, gravi motivi di ordine pubblico;
b) l'impossibilità di assicurare il normale funzionamento degli organi e dei servizi per dimissioni, impedimento permanente, rimozione, decadenza, decesso del sindaco o del presidente della provincia, per cessazione dalla carica per dimissioni di almeno la metà più uno dei consiglieri (le dimissioni debbono essere contestuali ovvero presentate contemporaneamente al protocollo, al fine di rendere evidente la volontà della maggioranza di dissolvere l'organo), riduzione dell'organo assembleare per impossibilità di surroga alla metà dei componenti il consiglio;
c) la mancata approvazione del bilancio nei termini (in questa ultima ipotesi è prevista la nomina di un commissario).
Alla Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali, organo statale presieduto dal sottosegretario di Stato al ministero dell'interno con delega per l'amministrazione civile, spetta il controllo centrale sulle dotazioni organiche, sulle loro modificazioni e sui provvedimenti di assunzione degli enti dissestati o strutturalmente deficitari, e spetta anche l'esercizio di poteri consultivi in ordine ad alcune fasi del procedimento di dissesto.
L'art. 234 T.U. stabilisce che la revisione economico-finanziaria sia affidata ad un collegio dei revisori dei conti che esprime "proposte tendenti a conseguire una migliore efficienza, produttività ed economicità della gestione".
Ai sensi dell'art. 49 T.U. "su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta ed al consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere in ordine alla sola regolarità tecnica del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti impegno di spesa o diminuzione di entrata, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile". Il parere di regolarità è reso, in relazione alle sue competenze, dal segretario allorché l'ente non abbia funzionari responsabili dei relativi servizi.
L'art. 28 L.448/1998 estende il patto di stabilità assunto dal Governo in sede comunitaria non solo alle regioni, ma anche a province, comuni, e comunità montane: tali enti debbono dunque ridurre il disavanzo annuo e il rapporto tra l'ammontare del debito e il prodotto interno lordo. In caso di sanzione per l'accertamento di deficit eccessivo, la sanzione stessa sarà a carico degli enti che non hanno realizzato gli obiettivi per la quota ad essi imputabile.
La legge prevede anche un sistema di controllo-conoscenza: l'art.24 della Legge 448/2001 dispone infatti che "al fine di consentire il monitoraggio del relativo fabbisogno e degli adempimenti relativi al patto di stabilità interno, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, le province e i comuni con popolazione superiore a 60.000 abitanti devono trasmettere trimestralmente al Ministero dell'Economia e delle Finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, entro venti giorni dalla fine del periodo di riferimento, le informazioni sugli incassi e sui amenti effettuati".
L'art. 8 T.U. disciplina gli istituti di partecipazione, specificando che i comuni (si noti, non le province) valorizzano le libere forme associative e promuovono gli organismi di partecipazione all'amministrazione locale.
Si riconosce il potere per gli interessati di partecipare al procedimento amministrativo relativo all'adozione di atti che incidono su situazioni giuridiche soggettive e prevede forme di consultazione della popolazione e procedure per l'ammissione di istanze, petizioni e proposte di cittadini singoli o associati dirette a promuovere interventi per la migliore tutela di interessi collettivi, nonché la possibilità che lo statuto disciplini il referendum, anche su richiesta di un adeguato numero di cittadini.
La consultazione è volta ad acquisire l'orientamento non vincolante dell'elettorato in relazione ad alcuni problemi di interesse generale, ma soltanto istanze e proposte fanno sorgere l'obbligo di procedere (le petizioni non hanno questo effetto).
L'istituto del referendum è in generale caratterizzato dal fatto che la relativa richiesta proviene dagli elettori, ma l'art.8 non esclude che la sua indizione possa essere proposta dagli organi comunali.
Il limite per il ricorso ai referendum è caratterizzato dalla previsione che debbono essere attinenti alle materie di esclusiva competenza locale e che essi non abbiano luogo in coincidenza con operazioni elettorali provinciali, comunali e circoscrizionali.
Lo statuto promuove anche altre forme di partecipazione alla vita pubblica locale di cittadini dell'unione europea e degli stranieri regolarmente soggiornanti.
Tra gli istituti di partecipazione sono ricompresi:
l'azione popolare (ogni elettore può far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al comune: in caso di soccombenza le spese sono a carico dell'elettore, salvo che il comune, costituendosi, abbia aderito all'azione);
il diritto di accesso agli atti amministrativi (eccetto quelli riservati per espressa indicazione di legge o per effetto di una temporanea e motivata dichiarazione del sindaco o del presidente della provincia che ne vieti l'esibizione, conformemente a quanto stabilito dal regolamento, in quanto la loro diffusione può pregiudicare il diritto alla riservatezza delle persone, dei gruppi o delle imprese);
il diritto di accesso alle informazioni di cui è in possesso l'amministrazione, alle strutture ed ai servizi degli enti, alle organizzazioni di volontariato e alle associazioni (a seguito riforma operata dalla L.Cost. 3/2001 la materia degli istituti di partecipazione rientra ora nella potestà legislativa delle regioni).
Il territorio è elemento costitutivo del comune, considerato ente a fini generali; la regione con propria legge, sentite le popolazioni interessate, istituisce nuovi comuni e può modificare le loro circoscrizioni e la loro denominazione (art. 133 Cost.).
L'art. 15 T.U. prevede che "salvo i casi di fusione tra più comuni, non possono essere istituiti nuovi comuni con popolazione inferiore ai 10.000 abitanti o la cui costituzione comporti, come conseguenza, che altri comuni scendano sotto tale limite".
La potestà delle regioni di procedere alla fusione di comuni è espressamente contemplata dall'art.15 T.U. commi 1 e 2.
La legge regionale che istituisce nuovi comuni deve stabilire che "alle comunità di origine o ad alcune di esse siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento".
Lo statuto comunale - e non la legge regionale - può a sua volta contemplare l'istituzione di municipi (art.16) nei territori interessati dal processo di istituzione di nuovi comuni a seguito di fusione decisa dalla regione (fino ad oggi quest'istituto non ha trovato applicazione).
La legge contempla poi le unioni di comuni, enti locali costituiti da due o più comuni di norma contermini "allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza" (art.32). Una particolare forma di unione è costituita dalla comunità montana.
Le unioni possono essere promosse dalla regione "senza alcun vincolo alla successiva fusione" (art. 33).
L'art. 33, nello stabilire i principi fondamentali ai quali dovranno attenersi le leggi regionali chiamate a disciplinare le forme di incentivazione dell'esercizio associato delle funzioni da parte dei comuni, afferma che occorre prevedere "una maggiorazione dei contributi nelle ipotesi di fusione e di unione, rispetto alle altre forme di gestione sovracomunale".
Le forme associative previste dal T.U. possono essere ordinate come segue:
accordi di programma, per la definizione e l'attuazione di opere e di interventi (art.34);
convenzioni, al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati (art.30);
uffici comuni, istituiti mediante convenzione, ai quali affidare l'esercizio delle funzioni pubbliche - e non già dei servizi - , spogliandosi così del compito di gestione diretta;
delega, (ad un solo ente dell'esercizio delle funzioni);
consorzi (soggetti distinti dagli enti che li costituiscono per la gestione associata di uno o più servizi e per l'esercizio di funzioni);
esercizio associato di funzioni e servizi
unioni di comuni (che danno luogo alla creazione di un ente locale).
L'ordinamento consente per i comuni con popolazione tra i 30.000 ed i 100.000 abitanti l'articolazione del territorio comunale in circoscrizioni, definite come "organismi di partecipazione, di consultazione e di gestione dei servizi di base, nonché di esercizio delle funzioni delegate dal comune".
L'articolazione in circoscrizioni è obbligatoria per i comuni con popolazione superiore ai 100.000 abitanti. Nei comuni con popolazione superiore ai 300.000 abitanti lo statuto può prevedere particolare e più accentuate forme di decentramento e di autonomia.
Lo statuto disciplina le forme di elezione, organizzazione e le funzioni della circoscrizione.
L'art. 53 T.U. enti locali consente al sindaco di delegare ad un consigliere comunale l'esercizio delle funzioni di ufficiale del governo nei quartieri o nelle frazioni.
L'art. 114 Cost. qualifica le città metropolitane come enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione alla stessa stregua delle regioni, delle province e dei comuni.
La città metropolitana, titolare anche di potestà normative, è poi ricompresa tra gli enti locali, come sembra risultare dall'ultimo comma dell'art. 123 Cost.
A questo ente potranno essere attribuite notevoli funzioni amministrative ai sensi dell'art. 118 Cost.
La Legge 131/2003, nel conferire al Governo il potere di emanare uno o più decreti legislativi al fine di dare attuazione all'art. 117 Cost., indica, tra i criteri ed i principi direttivi, quello di adeguare i procedimenti di istituzione della città metropolitana al disposto dell'art. 114 Cost.
In attesa di tali decreti, è utile analizzare l'attuale disciplina posta della legge ordinaria.
Il T.U. prevede la ura dell'area metropolitana (non città metropolitana), disciplinata dagli articoli 22 e seguenti.
Le aree metropolitane (comprendenti i comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli) sono indicate dallo stesso t.u.
La regione procede alla delimitazione territoriale dell'area metropolitana.
L'amministrazione si articola in due livelli: la città metropolitana e i comuni.
Nelle aree metropolitane, il comune capoluogo e gli altri comuni possono costituirsi in città metropolitane ad orientamento differenziato. Il procedimento istitutivo disposto dalla legge è così conurato: proposta di statuto della città metropolitana adottata dall'assemblea degli enti locali interessati, convocati dal sindaco del comune capoluogo e dal presidente della provincia; referendum sulla proposta di istituzione della città metropolitana a cura di ciascun comune; necessità del voto favorevole della maggioranza degli aventi diritto al voto espressa nella metà più uno dei comuni (in caso di mancata approvazione il procedimento di conclude con esito negativo); presentazione della proposta, ove approvata, a cura della regione, ad una delle due camere per l'approvazione con legge.
La legge istitutiva deve anche indicare i termini per il conferimento di funzioni e compiti da parte della regione, la quale, previa intesa con gli enti locali, può procedere altresì alla revisione delle circoscrizioni territoriali dei comuni interessati.
La legge parifica la città metropolitana alla provincia (art. 23 c.5) "la città metropolitana, comunque denominata, acquisisce le funzioni della provincia".
L'art. 23 precisa che possono costituirsi in città metropolitane i comuni "uniti da contiguità territoriale e da rapporti di stretta integrazione in ordine all'attività economica, ai servizi essenziali, ai caratteri ambientali, alle relazioni sociali e culturali".
La comunità montana è, secondo quanto dispone la legge ordinaria, un ente locale ad appartenenza obbligatoria costituito con provvedimento del presidente della giunta regionale "tra comuni montani e parzialmente montani anche appartenenti a province diverse per la valorizzazione delle zone montane per l'esercizio di funzioni proprie, di funzioni conferite e per l'esercizio associato di funzioni comunali" (art. 27 T.U.).
Ai sensi dell'art. 28 t., spettano alle comunità montane le funzioni attribuite dalla legge e gli interventi per la montagna stabiliti dalla Unione europea o dalle leggi statali e regionali. Inoltre, compete alla comunità montana l'esercizio associato di funzioni proprie dei comuni o a questi delegate dalla regione, nonché l'esercizio di ogni altra funzione ad esse delegata dai comuni, dalla provincia e dalla regione.
Le comunità concorrono poi alla formazione del piano territoriale di coordinamento. Altre funzioni sono state poi attribuite dal D.Lgs 112/1998 (artt. 41, 65 e segg.).
Le comunità montane hanno autonomia statutaria nell'ambito delle leggi statali e regionali; un organo rappresentativo e un organo esecutivo composti da sindaci, assessori o consiglieri dei comuni partecipanti. I rappresentanti della comunità montana sono eletti dai consigli dei comuni partecipanti con il sistema del voto limitato. Le norme sulle comunità montane si estendono alle comunità isolane o di arcipelago (con l'eccezione di Sicilia e Sardegna). Tali comunità sono infine titolari di potestà normative ai sensi dell'art. 4 Legge 131/2003.
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